Руслан Жангазы
директор Центра регионального прогнозирования
Местное самоуправление призвано стать полноценным и сильным звеном в системе управления страной. Основой местного самоуправления в стране стали маслихаты, как местные представительные органы, избираемые местным населением для решения местных задач. Это должно было способствовать развитию инициативы граждан, их коллективной ответственности за состояние дел на территории проживания. Проблемы местного значения должны решаться местными органами власти, как они справляются со своими задачами - решать самим жителям.
В последнее время в отечественной периодике активно внедряется термин «аутсорсинг», смысл которого заключается в передаче организацией некоторых сервисных функций другой компании, специализирующейся в данной области. Делается это исходя из основополагающего принципа аутсорсинга: «оставляю себе только то, что могу делать лучше других, передаю внешнему исполнителю то, что он делает лучше других».
По такому же пути, видимо, будет развиваться и система местного самоуправления Казахстана. Ведь государство это такая же корпорация, с теми же управленческими процессами, только намного масштабнее.
В мае 2007 года начата реализация конституционной реформы, которая стала своего рода аутсорсингом, только целой страны. Государство сознательно наделило органы местного самоуправления правом автономно решать проблемы на своем уровне и, тем самым, ограничило сферы своего воздействия на регионы.
Говоря о местном самоуправлении, нельзя не отметить, что это такой низовой уровень административной системы, где население непосредственно «включено» в управление территорией своего проживания. Жители нескольких дворов добровольно объединяются для решения своих бытовых проблем жилищно-коммунального характера сообща. В качестве примера можно назвать такие актуальные вопросы местного самоуправления как: газификация района, обеспечение бесперебойной подачи тепла и света в дома, налаживание водоснабжения или обустройство прилегающей территории.
Теперь проблемы местного значения должны будут решаться местными органами власти, которые лучше всех справятся с этим. Почему? Да потому, что в деятельности институтов местного самоуправления будут принимать участие сами жители этих дворовых участков и кондоминиумов. Тем самым, высокая эффективность самоуправления обуславливается прямой заинтересованностью жителей, так как касается места их собственного проживания.
Другими словами, население как бы самоорганизовывается для того, чтобы более эффективно и оперативно разрешать проблемы местного значения. Система местного самоуправления воспроизводит важные управленческие процессы, только «в миниатюре» и с большим участием самого населения. Следует четко обозначить, что именно органы самоуправления ввиду «прямого контакта» с населением, способны более эффективно решать вопросы, возникающие на местном уровне. Следовательно, местное самоуправление – является одним из ключевых компонентов подлинного народовластия как такового. Исходя из этого, можно утверждать – местное самоуправление всегда было в приоритете государственной политики нашей страны.
Президент Н.Назарбаев в своем выступлении на совместном заседании палат Парламента предложил фундаментальные изменения в раздел Основного Закона, касающийся определения правового статуса местного самоуправления. Следует отметить, что достаточно продолжительное время вопрос о внедрении в Казахстане системы местного самоуправления никак не сдвигался «с мертвой точки».
Вместе с тем говорить о том, что этой проблеме не уделялось внимание со стороны государства также неверно. Ведь оглашению Президентом политического курса на построение собственной модели местного самоуправления предшествовала многолетняя и кропотливая работа. Просто власть на некоторое время взяла «тайм-аут», поскольку при принятии окончательного политического решения необходимо было раз и навсегда определиться с моделью реализации самоуправления в стране.
Как организовать власть на местах, да так, чтобы учитывалась местная специфика, насколько эффективно будет работать та или иная модель самоуправления в условиях неразвитости гражданского общества, каковы социально-политические последствия внедрения самоуправления – все эти вопросы требовали конкретного ответа. В итоге в ходе поиска оптимального механизма реализации местного самоуправления был наработан определенный опыт.
Первым делом была осуществлена реформа жилищно-коммунального хозяйства. Она подразумевала перевод на бездотационную основу сферы содержания и эксплуатации жилищного фонда. Потом не раз предпринимались попытки принятия нормативно-правовых актов, которые предусматривали четкое разграничение органов местного государственного управления от местного самоуправления. Несмотря на отсутствие профильного законодательства, еще в Конституции 1995 года была заложена норма, которая создала значительные предпосылки формирования местного самоуправления. Так, статья 89 Основного Закона страны гласит: «В Республике Казахстан признается местное самоуправление, обеспечивающее самостоятельное решение населением вопросов местного значения».
Если же говорить о специфических особенностях казахстанской модели местного самоуправления, то следует отметить, что они направлены на повышение эффективности власти на местах и поддержании стабильности и согласия в стране.
Прежде всего, основой местного самоуправления в стране станут маслихаты, как местные представительные органы, избираемые местным населением для решения местных задач. Это означает фактическое объединение местного государственного управления и самоуправления. Что это может дать?
В нашем случае, гармоничное сочетание государственных полномочий и общественных функций позволит реально повысить эффективность самоуправления. С одной стороны, самоуправление не имело четкой единой структуры, серьезных и стабильных источников финансирования. С другой стороны, маслихаты в большинстве случаев не могли эффективно решать задачи своего региона без поддержки акима. Теперь же, эти вопросы автоматически снимаются с повестки дня. Думается, что подобное объединение позволит устранить те недостатки, которые имелись когда маслихаты и самоуправление функционировали по отдельности.
Не менее важным является то, что поправки в Основной Закон страны позволяют акимам населенных пунктов легитимно решать проблемы местного самоуправления наряду с осуществлением государственных полномочий. Следует отметить, что сельские акимы в силу отсутствия структур самоуправления фактически исполняли их обязанности, поэтому данные нововведения направлены на законодательное закрепление сложившихся отношений.
Вместе с тем, развитие местного самоуправления на основе маслихатов было продиктовано необходимостью эволюционного государственного и политического развития страны. Переход от системы централизованного государственного управления к модели с сильным самоуправлением не может быть реализован напрямую без «промежуточного» этапа. И таким компромиссным механизмом реализации местного самоуправления является маслихат. Предполагается, что эта модель самоуправления в транзитный период оправдана и позволит оптимально учесть интересы центра и местных сообществ.
Предполагается, что постепенно мы придем к более либеральным механизмам реализации местного самоуправления. Но это будет зависеть от степени развитости социально-экономической инфраструктуры регионов и готовности населения самостоятельно осваивать и поддерживать нормальное функционирование территории. Пока же, совершенно справедливо утверждение о том, что нужно формировать местное самоуправление, которое соответствует интересам государства и потребностям общества. Судя по всему, на данном этапе реализуется «переходная» модель, которая направлена на сохранение общественной стабильности и преодоление межрегиональной диспропорции развития.
К тому же, следует понимать, что политическая реформа отнюдь не исключает другие формы самоуправления и самоорганизации граждан. После поправок в Конституцию Республики Казахстан 2 пункт статьи 98 изложен в следующей редакции: «Местное самоуправление осуществляется населением непосредственно, а также через маслихаты и другие органы местного самоуправления в местных сообществах, охватывающих территории, на которых компактно проживают группы населения.
Органам местного самоуправления в соответствии с законом может делегироваться осуществление государственных функций».
Как видим, данная конституционная норма вполне допускает альтернативные формы самоуправления.
При этом, рассматривая внедрение местного самоуправления исключительно с точки зрения повышения эффективности жилищно-коммунальных проблем, мы забываем о немаловажной политической составляющей данного вопроса. Между тем конституционные реформы способны создать значимый политический эффект на местах.
Во-первых, согласно политической реформе назначение акима возможно с согласия маслихатов по представлению Президента страны. Теперь, когда маслихаты станут основой органов местного самоуправления, следует ожидать определенной политизации их деятельности. Политическая «нагрузка» на самоуправление будет усиливаться за счет существенного перераспределения властных полномочий и ответственности на местном уровне. Прежде всего, речь идет о значительном возрастании политической роли маслихатов. Представляется, что повышение роли местных представительных органов и предоставление им дополнительных полномочий является одним из важнейших шагов по формированию реального самоуправления.
Во-вторых, демократическое обновление Основного Закона предусматривает упрощение процедуры выражения маслихатом недоверия акиму. По новым правилам достаточно простого большинства голосов депутатов маслихата для принятия решения по данному вопросу. Предполагается, что расширение потенциала воздействия маслихатов на акимов с одной стороны, интегрирование маслихатов с органами местного самоуправления с другой, создаст эффект «сокращения дистанции» между народом и местной властью и это очевидный плюс. Кроме того, укрепление роли местных представительных органов позволит экстраполировать систему сдержек и противовесов уже на местный уровень, где перекосы намного существеннее, чем на верхних этажах государственного управления.
В-третьих, в зависимости от степени организованности и сотрудничества между институтами местного самоуправления, от возможности их объединения в ассоциации, в долгосрочной перспективе существует вероятность формирования политической силы, отстаивающей местные интересы. Такие политические объединения в развитых демократиях оформлены в различные группы давления, которые систематически и эффективно воздействуют на решения государства. Голоса множества отдельных органов самоуправления могут и не дойти до своего адресата, но если они будут выступать в единой политической ассоциации, то смогут более эффективно отстаивать интересы местного уровня.
В-четвертых, создается новый легитимный механизм рекрутирования и формирования региональной политической элиты «снизу». Общественные лидеры органов местного самоуправления могут заявить о себе посредством активной политической деятельности в рамках работы с местным населением. Это создает перспективу формирования публичных политиков, «закаленных» в органах местного самоуправления.
Таким образом, местное самоуправление призвано стать полноценным и сильным звеном в системе управления страной. Этому будет способствовать развитие гражданских инициатив и социальной активности местного населения, их коллективной ответственности за состояние дел на территории проживания.