Отмечая в начале января этого года совершенно несущественный, но лично для меня очень важный юбилей – десять лет работы в информационно-мониторинговом центре КМБПЧ, перелистал я в своём компе первую архивную папку за 2007 год. И вот какую я там нашёл свою публикацию на интернет-сайте Bureau.kz, перечитал и решил предложить вниманию сегодняшнего читателя нашего сайта.
Что-то мне подсказывает, что спустя десятилетие после той публикации, к которому можно добавить ещё и семилетия со дня появления на свет публикуемого документа, то есть через полные 17 лет после того, затронутую в документе проблему качества принимаемых в нашем государстве законов и иных нормативных актов едва ли можно назвать утратившей актуальность. Во всяком случае, жалобы коллег-правозащитников нам приходится слышать все эти годы – хоть до 2000 года, хоть до 2007-го, хоть после него, хоть прямо сейчас.
Что же касается автора публикуемого документа – казахстанского юриста Андрея Николаевича КОТЛОВА (род. 1968), то о нём мне известно не так уж много – собственно говоря, вот что:
- написал он свой замечательный (употребляю данный эпитет без малейшей иронии) текст, будучи вице-министром юстиции РК;
- незадолго до нашей публикации, в январе 2007-го, г-н Котлов был назначен заместителем руководителя аппарата сената парламента РК;
- сообщение о назначении Котлова А.Н. на эту должность – последнее по времени упоминание об этом человеке, которое мне удалось найти даже во всеведущем Гугле.
И опять же что-то мне подсказывает, что столь разумный и прогрессивный юрист, да ещё и с такими весьма нехарактерными для людей из казахстанской власти именем и фамилией имел немного шансов продвинуться по чиновничьей лестнице выше тех должностей, которые занимал в марте 2000-го и в январе 2007-го, что косвенно подтверждается и отсутствием новых сведений в Гугле.
При публикации документа мы выделили в его тексте жирным шрифтом (разумеется, сверх выделенных таким же образом заголовка и подзаголовков) фрагменты, наиболее замечательные с нашей правозащитной точки зрения.
Итак, вот этот документ:
"УТВЕРЖДАЮ"
вице-министр юстиции
Республики Казахстан
А. Котлов
19 марта 2000 г.
Памятка по проведению правовой экспертизы проектов нормативных правовых актов
Качество правовой экспертизы проектов нормативных правовых актов в значительной степени зависит от ее полноты, которая предполагает проверку проектов на соответствие Конституции и другим нормативным правовым актам вышестоящего уровня, на соотношение с нормативными правовыми актами одного уровня, на соблюдение правил юридической техники, а также рассмотрение их с точки зрения здравого смысла.
- Проверка на соответствие нормам Конституции
В соответствии с пунктом 2 статьи 4 Конституции она имеет высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории Республики. Поэтому проект любого нормативного правового акта необходимо прежде всего проверять на соответствие нормам Конституции. При этом следует иметь в виду, что Конституции должны соответствовать не только нормативные правовые акты Республики, но и ее международные договорные и иные обязательства.
В связи с тем, что Конституция имеет высшую юридическую силу, все ее нормы одинаково важны с точки зрения их соблюдения в нормотворческом процессе. Поэтому рекомендуется периодически перечитывать Конституцию, чтобы освежать в памяти ее нормы, хорошее знание которых необходимо в ежедневной работе по правовой экспертизе проектов нормативных правовых актов.
Вместе с тем, как показывает практика, чаще всего в проектах нормативных правовых актов встречаются противоречия тем положениям Конституции, которые касаются прав и законных интересов граждан и юридических лиц.
Так, например, при подготовке нормативных правовых актов по вопросам правопорядка и социального обеспечения иногда игнорируется положение пункта 1 статьи 1 Конституции о том, что Республика Казахстан утверждает себя правовым и социальным государством, высшими ценностями которого являются человек, его жизнь, права и свободы. Имея целью повысить эффективность мер по борьбе с преступностью, разработчики проектов нередко предлагают необоснованные ограничения прав граждан, от которых, однако, в первую очередь страдают законопослушные граждане, а не преступники. Некоторые авторы проектов, стремясь максимально сократить государственные расходы на социальные программы, забывают о вышеуказанной норме Конституции, согласно которой высшими ценностями в нашем государстве являются человек и его жизнь, и, следовательно, главной задачей государства - их обеспечение, а не экономия бюджетных средств.
Достаточно часто в представляемых на правовую экспертизу проектах подзаконных нормативных правовых актов содержатся положения, направленные на предоставление государственным организациям необоснованных преимуществ перед негосударственными в сфере хозяйственной деятельности, что противоречит пункту 1 статьи 6 Конституции, согласно которому, в Республике Казахстан признаются и равным образом защищаются государственная и частная собственность.
Согласно статье 12 Конституции Республики Казахстан признаются и гарантируются права и свободы человека, которые принадлежат каждому от рождения, признаются абсолютными и неотчуждаемыми, определяют содержание и применение законов и иных нормативных правовых актов. Перечень прав и свобод человека и гражданина приведен в Разделе II Конституции РК.
Важно помнить, что в соответствии с пунктами 1 и 3 статьи 39 Конституции права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только законом и лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, охраны общественного порядка, прав и свобод человека, здоровья и нравственности населения. При этом ни в каких случаях не подлежат ограничению права и свободы, предусмотренные статьями 10, 11, 13 - 15, пунктом 1 статьи 16, статьей 17, статьей 19, статьей 22, пунктом 2 статьи 26 Конституции. На практике же часто бывает, что разработчики законопроектов или даже проектов подзаконных нормативных правовых актов предлагают ограничение предусмотренных Конституцией прав человека и гражданина по соображениям экономической целесообразности, что не соответствует Конституции.
- Проверка на соответствие вышестоящим нормативным актам
Как показывает практика, проекты, представляемые на правовую экспертизу, часто содержат в себе положения, противоречащие положениям нормативных правовых актов вышестоящего уровня.
В качестве примера такого противоречия, довольно часто встречающегося на практике, можно привести принятие государственными органами актов по вопросам, не относящимся к их компетенции. Это касается как самого принимаемого акта, так и содержащихся в нем отсылочных норм о принятии тем или иным государственным органом решений по определенным вопросам. В этой связи следует учитывать, что компетенция государственных органов определяется Конституцией, законами и другими нормативными правовыми актами Республики. При этом компетенция государственного органа, определяемая нормативным правовым актом соответствующего уровня, не должна выходить за рамки его компетенции, установленные нормативным правовым актом вышестоящего уровня.
Другое, часто встречающееся противоречие заключается в том, что в актах нижестоящего уровня изменяется объем прав или обязанностей, установленный актами вышестоящего уровня. Это, как правило, выражается в том, что в акте нижестоящего уровня вместо детализации происходит дополнение акта вышестоящего уровня, что недопустимо (за исключением тех случаев, когда такая возможность прямо установлена актом вышестоящего уровня).
Кроме того, следует обращать внимание на соответствие проектов нормативных правовых актов ратифицированным договорам Республики Казахстан (имеющим, согласно пункту 3 статьи 4 Конституции Республики, приоритет над ее законодательством, за исключением самой Конституции), а также иным международным обязательствам Республики - в соответствии с уровнем того нормативного правового акта, которым тот или иной международный договор утвержден.
- Проверка на соотношение с другими нормативными правовыми актами одного уровня
При проведении правовой экспертизы проектов нормативных правовых актов следует учитывать нормы уже действующих актов, регулирующие общественные отношения в той же области. Во избежание возникновения правовых коллизий после принятия нового нормативного правового акта необходимо сразу же при его принятии приводить в соответствие с ним и другие акты того же уровня. При этом следует руководствоваться требованиями статьи 27 Закона "О нормативных правовых актах".
- Проверка на соблюдение юридической техники
При подготовке проектов нормативных правовых актов должны соблюдаться правила их оформления, установленные Законом "О нормативных правовых актах" и Инструкцией о порядке подготовки и согласования проектов постановлений Правительства и распоряжений Премьер-министра и правилах их оформления (юридическая техника), утвержденной постановлением Правительства Республики Казахстан № 678 от 22 июля 1998 г.
Отдельного внимания требует вопрос аутентичности текстов проектов на государственном и русском языках. Отсутствие такой аутентичности приводит к правовым коллизиям на практике, когда одно и то же положение нормативного правового акта имеет различное юридическое значение в редакциях на государственном и русском языках.
- Рассмотрение проектов с точки зрения "здравого смысла"
Помимо прочего, проекты нормативных правовых актов не должны противоречить здравому смыслу, то есть не должны содержать норм, явно абсурдных (например, что дважды два будет пять), бесполезных (то есть не имеющих никакого практического значения, ни на что не влияющих), аморальных (то есть понуждающих граждан к совершению поступков, осуждаемых с точки зрения принятой в обществе морали), противоречащих естественному ходу вещей (например, запрещающих смену времен года) и т.п., а также норм, необоснованно дублирующих правовые нормы других нормативных правовых актов.
Освобождение текста от бесполезных норм может, на первый взгляд, показаться не делом юристов. Однако следует учитывать, что такие нормы перегружают текст, затрудняют его восприятие, создают иллюзию решения проблемы (в то время как она будет продолжать существовать), вызывают отрицательную реакцию граждан и дискредитируют власть, провоцируют распространение в обществе правового нигилизма, а также зачастую, ввергают государство в неоправданные расходы.
Таким образом, бесполезные нормы могут существенно снизить эффективность принимаемого акта и нанести определенный вред юридической системе страны. Поэтому такие нормы не должны оставаться без внимания при проведении правовой экспертизы.
- Подготовка юридического заключения
Результаты проведения правовой экспертизы необходимо оформить в виде заключения, при подготовке которого следует обращать внимание на нижеследующее.
Юридическое заключение должно быть четким и ясным, изложенным с использованием однозначных слов и выражений. В заключении необходимо точно указывать суть имеющихся замечаний и те нормы, к которым они относятся.
При ссылке на те или иные нормативные правовые акты необходимо точно указывать их реквизиты и излагать их нормы в редакции, максимально приближенной к первоисточнику (в его контрольном состоянии).
Заключение должно быть подготовлено в сроки, установленные пунктом 21 Регламента Правительства, утвержденного постановлением Правительства Республики Казахстан №156 от 23 февраля 1999 года.
В связи с вышеизложенным, предлагается следующая схема работы по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов:
- Проверка на соответствие нормам Конституции Республики.
- Проверка на соответствие требованиям нормативных правовых актов вышестоящего уровня.
- Проверка на соотношение с нормативными правовыми актами того же уровня.
- Проверка на соблюдение правил юридической техники.
- Проверка на предмет соответствия здравому смыслу.
- Подготовка юридического заключения.
[КОНЕЦ ДОКУМЕНТА]
Написан ли закон для тех, кто пишет нам законы?
Содержание данной памятки отнюдь не выглядит сколько-нибудь монструозным, равно как и автор памятки отнюдь не выглядит каким-то административным монстром. Напротив, вице-министр Котлов предстаёт в строках подписанного им (надо полагать, и написанном им же самим) документа человеком весьма разумным и прогрессивным. Весьма разумны и прогрессивны начальственные рекомендации Котлова чиновникам Минюста и его подразделений.
Но! Но!! Но!!! Но, чёрт подери, каков же уровень правового нигилизма (в том смысле, что какой высокий) и каков же интеллектуальный уровень (в том смысле, что какой низкий) тех самых чиновников минюстовского аппарата, которым была адресована памятка, коль скоро ТАКИЕ ВЕЩИ этим людям нужно специально напоминать!
Нам же это чем-то напоминает достопамятные законы острова доктора Моро в одноимённом романе Герберта Уэллса, которые должны были хором повторять несчастные животные, принудительно очеловеченные хирургом-изувером:
- Не ходить на четвереньках – это Закон. Разве мы не люди?
- Не лакать воду языком – это Закон. Разве мы не люди?
- Не обдирать когтями кору с деревьев – это Закон. Разве мы не люди?
- Не охотиться за другими людьми – это Закон. Разве мы не люди?
Не находит ли в этих «законах» наш читатель чего-то общего с памятными (из той самой памятки) призывами вице-министра Котлова к чиновникам Минюста не захламлять нормативные акты бесполезными и алогичными нормами или не допускать в оных нормативных актах смысловых разночтений между казахско- и русскоязычными вариантами текстов? А котловская ссылка на Конституцию как Основной закон страны и закон прямого действия ничем не напоминает уэлсовско-моровский рефрен «Разве мы не люди?»
А ведь нужны, ох как нужны отечественным нормотворцам такие законы и такие памятки! И бывший вице-министр юстиции Котлов знал это как никто другой, прекрасно отдавая себе отчёт, что никто из подчинённых не посмеет, прочитав памятку, воскликнуть возмущённо: «Да за кого вы нас принимаете?!» И не посмеет в данном случае не потому, что начальству нельзя возражать, а потому, что возразить-то нечего! Ибо общее качество и отдельные перлы издаваемых в Казахстане нормативных актов, законопроектов (они же потом и действующие законы), судебных решений и приговоров (если относить судей к системе Минюста тоже) давно вошло в поговорку в правозащитной среде.
И последнее: интересно было бы узнать о дальнейшей судьбе данной памятки как тоже своего рода нормативного акта. Помогло ли принятие памятки хоть как-то выправить положение с качеством принимаемых нормативных правовых актов? Продолжают ли чиновники Минюста руководствоваться этой памяткой или хотя бы заглядывать в неё? Действует ли она поныне или же после ухода Котлова из вице-министров была признана утратившей силу?
Едва ли реально получить ответы на эти вопросы в феврале 2007-го, едва ли реально сделать это в феврале 2017-го.