Наталья Клочкова — «Всё рушится по плану...» или как не завалить проект
Наталья Клочкова – Аналитик казахстанского центра государственно-частного партнерства
Есть расхожее выражение: «Если хочешь спланировать провал, действуй без плана». Необходимость тщательного и реалистичного планирования проектов, и в том числе государственных, уже давно является непреложной истиной, которая принимается как аксиома, что подтверждает и внушительный объем норм бюджетного законодательства, регламентирующих вопросы бюджетного планирования.
Однако любой, даже самый гениальный план - это всего лишь наши предположения и прогнозы относительно возможных путей, способов, условий реализации проекта. При реализации проекта на практике жизнь вносит в наши планы свои коррективы. А потому, даже если детально проработать все аспекты плана проекта и затем пустить его осуществление на самотёк, полагаясь на не менее расхожий принцип «авось, да получится», ожидать достижения запланированных результатов от такого проекта не придётся.
Таким образом, вторым важным условием успешной реализации любого проекта является мониторинг хода его реализации. Данное утверждение также подтверждается выводами многочисленных отчетов Счетного комитета, согласно которым отсутствие должного мониторинга хода реализации проектов с государственным участием указывается в качестве одной из причин неэффективной реализации государственных проектов.
Мониторинговые технологии, зародившись в лоне естественных наук, со временем, получили широкое распространение и в других областях профессиональной деятельности. Не стала исключением и управленческая деятельность. По мере развития мониторинговых технологий углублялась их теоретическая и методологическая проработанность, совершенствовался и приспосабливался под нужды конкретных сфер деятельности контроллинговый инструментарий.
На сегодня вопросам построения эффективной системы мониторинга посвящено множество различных источников, начиная от учебной литературы по менеджменту и заканчивая руководящими документами авторитетных международных институтов, таких как ООН, Международная федерация обществ Красного Креста и Красного Полумесяца и др. Признанием значимости функций мониторинга может служить и тот факт, что согласно Основополагающим принципам ЮНЕСКО по управлению, ориентированному на результат, около 5% от предусмотренного бюджета проекта рекомендуется отводить для целей проведения мониторинга.
Огромное значение процессам мониторинга и контроля также придается различными стандартами в сфере проектного менеджмента. В частности, в одной из наиболее распространенных методологий проектного управления – PMBОK® Guidе [1], среди пяти групп процессов управления проектом группа процессов мониторинга и контроля обозначена как фоновая, то есть тесно взаимосвязанная со всеми другими процессами. Кроме того, из общего количества процессов управления проектом (47 процессов), выделяемых PMBОK® Guidе, одна четверть (11 процессов) включена в группу процессов мониторинга (больше только в группе планирования).
Британский стандарт проектного управления PRINCE2 (Project in controlled environment) вопросам проведения мониторинга посвящает одну из семи тем, а именно тему «прогресс проекта».
В свою очередь, вступивший в силу с начала текущего года казахстанский стандарт по управлению проектами СТ РК ISO 21500-2014[2] вообще именует группу процессов мониторинга не иначе как «управление», подчеркивая тем самым, что именно посредством мониторинга и контроля проекта осуществляется управляющее воздействие на ход реализации проекта. В данном стандарте 11 процессов из 40 составляют процессы мониторинга (управления).
Анализ вышеуказанных источников позволяет сделать вывод, что эффективной является такая система мониторинга, которая обеспечивает:
1) непрерывный сбор данных о фактическом прогрессе проекта;
2) сопоставление собранных данных с плановыми индикаторами с целью выявления возможных отклонений в реализации проекта, и обусловивших его причин;
3) анализ текущего состояния проекта, причин отклонения от плана, изменений в окружении проекта, а также оценку влияния этих факторов на ход реализации проекта;
4) прогнозирование возможных сценариев дальнейшего хода реализации проекта с учетом фактического состояния и выявленных отклонений;
5) выработку предложений о принятии мер корректирующего или предупреждающего воздействия для того чтобы обеспечить достижение запланированных результатов проекта.
При этом мониторинг должен проводиться по всем предметным областям проекта (сроки, стоимость, ресурсы, риски, объем работ и т.д.). А в случае обнаружения изменения внутренних или внешних условий реализации проекта, данные факты с обязательностью должны учитываться и вноситься соразмерные изменения в план управления проектом.
Как показывают результаты опроса, проведенного АО «Казахстанский центр государственно – частного партнерства» среди государственных органов и организаций с государственным участием, большая часть респондентов считает, что действующая система мониторинга реализации государственных проектов вполне эффективна.
А если оценить используемый ныне механизм мониторинга государственных проектов с точки зрения методологии проектного менеджмента?
Анализ Правил [3], регламентирующих порядок проведения мониторинга реализации бюджетных инвестиций, показывает, что базовые функции эффективной системы мониторинга в казахстанской системе мониторинга государственных инвестиционных проектов (ГИП) присутствуют. В частности мониторинг проводится на регулярной основе, в ходе мониторинга проводится «план-фактный» анализ хода реализации проекта, формулируются предложения по устранению выявленных отклонений.
В то же время, с позиции проектного менеджмента действующую систему мониторинга реализации ГИП можно было бы сделать более эффективной, если в соответствии проектным подходом усовершенствовать следующие аспекты:
1) в настоящее время сбор данных о ходе реализации бюджетных инвестиций осуществляется один раз в квартал. Однако с точки зрения проектного менеджмента мониторинг должен вестись на постоянной, непрерывной основе, хотя периодичность предоставления мониторинговой отчетности уполномоченным органам и лицам, конечно же, может быть не столь частой.
Таким образом, для организации системы мониторинга ГИП по канонам проектного управления, обязательным атрибутом которого является формирование проектных команд, можно было бы на законодательном уровне закрепить норму о том, что мониторинг ГИП осуществляется проектной командой на непрерывной основе, а вышестоящим органам мониторинговая отчетность по проекту предоставляется с установленной периодичностью (по прохождении контрольных точек проекта, в случае выявления отклонений, требующих принятия управленческого решения и / или 1 раз в квартал, как это установлено в настоящее время);
2)в нынешней отечественной практике сравнительный анализ плановых и фактических показателей проектов проводится, однако, мониторинг ориентирован преимущественно на отслеживание степени освоения бюджетных средств, кроме того установленные формы отчетности предусматривают необходимость проведения анализа причин отклонений только в случае удорожания проекта.
В то время как мониторинг, осуществляемый на принципах проектного управления, требует проведения анализа любых отклонений в любых предметных областях проекта, хотя стоимость, сроки, содержание проекта, безусловно, требуют особого внимания. Помимо анализа отклонений и их причин проектный мониторинг также предполагает проведение анализа изменений во внутренней и внешней среде и оценку их влияния на ход проекта. Очевидно, что усиление аналитической составляющей мониторинга ГИП, в соответствии с постулатами проектного менеджмента, могло бы обеспечить повышение качества принятия управленческих решений по проекту;
3)проведение прогноза возможных сценариев дальнейшего хода реализации ГИП, с учетом фактического состояния и выявленных отклонений, действующими формами мониторинговой отчетности не требуется, а, следовательно, и не проводится.
Напротив, с точки зрения проектного менеджмента, именно прогноз, базирующийся на основе данных о фактическом состоянии проекта, позволяет определить, возможно ли, при нынешнем состоянии дел по проекту, достигнуть запланированных результатов. Представляется, что усиление мониторинга ГИП за счет прогнозного моделирования возможных путей и способов достижения целей государственных проектов с учетом изменяющихся условий, могло бы способствовать повышению эффективности реализации последних;
4)применительно к механизму осуществления корректирующего или предупреждающего воздействия в действующей казахстанской практике используется только процедура корректировки ТЭО, ФЭО, которая представляет собой весьма усеченную форму корректирующего воздействия, осуществление которой, к тому же, требует большого количества времени.
В свою очередь, проектный менеджмент настаивает на том, что механизм принятия корректирующих или превентивных мер должен быть максимально оперативным. Ведь проектный мониторинг проводится на регулярной основе именно для того, чтобы иметь возможность как можно раньше выявить отклонения в ходе реализации проекта и как можно быстрее вернуть исполнение проекта в заданное русло.
Отдельно следует обратить внимание на то, что все без исключения методологии проектного управления признают важность систематического мониторинга рисков проекта. В отечественной же практике осуществления бюджетных инвестиций управление рисками ограничивается их идентификацией на этапе планирования. Принимая во внимание, что проектные риски являются критически важным элементом проекта, от профессиональности управления которым напрямую зависит успех всего проекта, в целях совершенствования казахстанской системы мониторинга бюджетных инвестиций, было бы целесообразно пересмотреть подходы к мониторингу рисков.
И самое главное, совершенствованию процессов реализации государственных проектов и более рачительному использованию бюджетных средств могло бы содействовать внедрение такого механизма, используемого в международной практике проектного менеджмента, как механизм постоянной оценки целесообразности дальнейшей реализации проектов. К примеру такой механизм предусмотрен британским стандартом PRINCE 2. Указанный стандарт используется при планировании и реализации государственных проектов Соединенного Королевства. Согласно данному стандарту, переход к выполнению последующих стадий проекта невозможно без обязательной предварительной оценки дальнейшей целесообразности реализации проекта. Представляется что закрепление такого механизма в отечественной практике было бы весьма полезным и в полной мере соответствовало бы требованиям проводимой в условиях нынешнего кризиса государственной политики.
Таким образом, отрегулировав вышеперечисленные аспекты с использованием подходов и инструментов проектного менеджмента, можно было бы усовершенствовать действующую в Республике Казахстан систему мониторинга ГИП и тем самым повысить эффективность использования бюджетных средств, выделяемых для реализации государственных проектов. А для того, чтобы система мониторинга ГИП стала по-настоящему эффективной с обязательностью необходимо обеспечить её автоматизацию. Внедрение информационной системы управления ГИП повысит скорость и качество обработки собранной по проекту информации, обеспечит своевременную координацию мероприятий по реализации проекта, значительно упростит процесс формирования мониторинговой отчетности, что, в свою очередь, будет способствовать повышению эффективности системы управления государственными инвестициями в целом.
[1] PMBОK® Guidе – Руководство к своду знаний по управлению проектами PMBOK® («Project Management Body of Knowledge» Guide — 5th Edition).
[2] Национальный стандарт СТ РК ISO 21500-2014 – «Руководство по управлению проектами»
[3] Правила разработки или корректировки, проведения необходимых экспертиз инвестиционного предложения государственного инвестиционного проекта, а также планирования, рассмотрения, отбора, мониторинга и оценки реализации бюджетных инвестиций, утвержденные приказом Министра национальной экономики Республики Казахстан от 05.12.2014 года № 129
Статья опубликована в журнале "National Business"
№5-6 (24) 2016