Децентрализация власти

Процесс децентрализации органов власти является закономерным, это результат демократизации общества, трансформации государственной власти, разделения властей, приобретения гражданами политических прав и свобод, введения частной собственности. На современном этапе существуют определенные предпосылки в политической, экономической, социальной и культурной сферах жизни казахстанского общества, которые могут послужить основой для децентрализации органов власти. В большинстве демократических государств именно местные органы управления непосредственно решают повседневные, наиболее важные общественные вопросы. Это обусловливает сравнительно высокую управленческую заинтересованность и активное участие граждан в деятельности местных органов власти. Большую роль в децентрализации власти играет и бюджетная децентрализация, т. к. именно от самостоятельности в финансовых вопросах зависит эффективность решения проблем.

На современном этапе развития страны в целях повышения эффективности государствен­ного управления представляется необходимым дальнейшая децентрализация власти. Приори­тетными становятся вопросы более четкого раз­граничения функций между всеми уровнями власти и создания системы реального местного управления.

Для сложившейся системы государственно­го управления в Казахстане характерна относи­тельно высокая степень централизации власти, а также концентрация ответственности за пла­нирование и управление государственными ре­сурсами на высших эшелонах исполнительной власти. Это является результатом того, что Ка­захстан, как и другие постсоветские государства, получил в наследство от бывшего Советского Союза централизованную систему управления государством, экономикой и обществом.

Конечно, после обретения независимости, в определенный момент развития страны центра­лизация власти была необходима и оправдана. Однако, по мере стабилизации экономического положения страны, динамичного роста госу­дарственных расходов, необходимо повышение эффективности деятельности государственных органов, следовательно, и поэтапная децен­трализация власти. Излишняя централизация ущемляет развитие инициативы представителей системы местного управления и ведет к сдержи­ванию развития страны в целом.

Следует отметить, что децентрализация управления позволяет:

во-первых, сократить затраты на содержание многочисленного и порой замедленно реаги­рующего на изменения центрального аппарата управления, а также повысить эффективность самого управления;

во-вторых, повысить социальную активность и включение широких слоев населения в управ­ленческий процесс.

Основополагающие принципы построения системы государственного управления, заложен­ные в Конституции страны, были конкретизи­рованы принятием ряда законов, а также целого пакета нормативно-правовых актов, регулирую­щих отдельные сферы государственного управ­ления. Принятие Закона Республики Казахстан «О местном государственном управлении в Ре­спублике Казахстан», новой редакции Закона Республики Казахстан «О бюджетной системе», а также внесение изменений и дополнений в Гражданский кодекс Республики Казахстан по­зволило частично урегулировать вопросы рас­пределения полномочий и ответственности по осуществлению государственных функций меж­ду уровнями власти.

Закон «О местном государственном управ­лении в Республике Казахстан» выстраивает четкую схему местного государственного управ­ления и определяет полномочия местных испол­нительных органов на всех уровнях, в том числе на областном, районном (городском) и поселко­вом, аульном (сельском) уровне.

Согласно этому Закону, в Казахстане мест­ное государственное управление осуществляют местные представительные органы (маслихаты), местные исполнительные органы (акиматы), аким как глава местного исполнительного орга­на, а также исполнительные органы, финансиру­емые из местных бюджетов, т.е. государственные учреждения, уполномоченные акимом на реали­зацию отдельных функций местного управления (т.н. отраслевые департаменты, управления, от­делы).

Одним из основных направлений децентра­лизации государственных функций является бюджетная децентрализация, т.е. закрепление за каждым уровнем управления собственных источ­ников доходов, право самостоятельно определять направления их расходования, право на компен­сацию расходов, возникающих в результате ре­шений, принятых вышестоящими органами.

Закон «О бюджетной системе», принятый в 1991 году впервые определил бюджетное устройство суверенного Казахстана. Разграни­чение бюджетных полномочий между центром и регионами и ряд других новшеств легли в осно­ву этого Закона. Этот Закон установил основные принципы формирования бюджетов Республики Казахстан, определил взаимоотношения меж­ду республиканским бюджетом и бюджетами местных органов власти. Основным принципом этого Закона являлась самостоятельность респу­бликанского бюджета и местных бюджетов. К местным бюджетам относились областные, го­родские, районные, районные в городах, посел­ковые, сельские и аульные бюджеты.

Затем Закон «О бюджетной системе», кото­рый был принят в 1999 году. Этим Законом уста­новлены принципы единства, полноты, реально­сти, гласности и самостоятельности бюджетов, введены такие понятия, как «республиканская бюджетная программа», «местная бюджетная программа», «администратор республиканских, администратор местных бюджетных программ» и др.

Законом определены направления расходов отдельно для республиканского и местных бюд­жетов. Местным исполнительным органам дано право вводить местные бюджетные программы, не затрагивающие республиканские бюджетные программы. Не допускается содержание одного государственного учреждения из разных уров­ней бюджетов. Бюджетная система Республики Казахстан представлена на рисунке 1 [1].

Как отмечалось выше, основной целью де­централизации в Казахстане на настоящем эта­пе является создание условий для эффективного осуществления государством его функций на со­ответствующих уровнях управления при реше­нии, как текущих вопросов, так и перспектив­ных задач социально-экономического развития страны, расширение общественного самоуправ­ления.

Совершенствование налогово-бюджетной системы и развитие управленческого потенциа­ла на всех уровнях государственной власти при помощи децентрализации являются чрезвычай­но важными задачами для создания климата, благоприятного для развития рынка и достиже­ния экономического роста.

Передача больших полномочий на местные власти сама по себе не означает преобразование сектора услуг. Важно определить, чем вызвана децентрализация - политическими либо чисто фискальными целями или интересами реформы сферы обслуживания.

1) Децентрализация часто рассматривается в первую очередь как политический акт, имеющей своей целью предоставление большей самостоятельности регионам. При этом децентрализация услуг становится побочным продуктом.

2)   Децентрализация может быть обусловлена фискальными критериями - передачей от­ветственности за предоставление услуг на тот уровень власти, который наиболее способен за­ниматься управлением и привлекать необходи­мые ресурсы. Одна из опасностей такого подхо­да состоит в том, что правительство использует этот момент как предлог для освобождения себя от обязательств. В этом случае децентрализация, вызывает особое беспокойство в тех регионах, где центральная власть должна способствовать ликвидации отсталости или поддерживать соци­альные фонды для бедных.

3) Децентрализация также может быть об­условлена стремлением приблизить услуги к людям с административной точки зрения, т. е. наиболее близкими к населению органами вла­сти. Но если это просто замена функций цен­тральных органов на функции местных уровней управления и при этом качество услуг остается неизменным, то особых позитивных изменений ожидать не приходится. Можно допустить, что децентрализация укрепляет механизмы гласно­сти, направленные на улучшение обслуживания. Если местные органы власти не так зависимы от центральных органов, децентрализация вполне может позитивно изменить показатели и эффек­тивности, и справедливости. Повышение каче­ства услуг при децентрализации может ослож­ниться, если, как часто бывает, политические, финансовые и административные реформы ре­ализуются нескоординированно или непоследо­вательно.

Бюджетная система Республики Казахстан

Система местного управления в Республике Казахстан, компетенция местных представи­тельных и исполнительных органов, порядок их организации и деятельности до 2003 года опре­делялись Законом Республики Казахстан «О местных представительных и исполнительных органах Республики Казахстан», который был утвержден в декабре 1993 года. Данный Закон не только не разграничивал функции и полно­мочия между областным и районным уровнями власти, но и не устанавливал четкой грани меж­ду полномочиями центра и регионов. Ко всему прочему, этот Закон практически устарел после принятия Конституции и других законодатель­ных актов. Согласно Конституции Республики Казахстан, в 1995 году, в нашей стране призна­ется местное государственное управление и са­моуправление [2].

Главными условиями для эффективной рабо­ты любого уровня власти являются:

подотчетность и подконтрольность населе­нию;

обладание четко определенными полномо­чиями и функциями;

наличие собственного бюджета со стабиль­ными доходными источниками;

владение собственностью [3].

Процесс децентрализации в Республики Ка­захстан, на наш взгляд можно поделить на четы­ре этапа:

1  этап - 1996 - 2004 гг. - данный этап по­зволяет говорить о начале процесса децентра­лизации в Казахстане. 17 декабря 1991 года был подписан первый закон «О бюджетной системе», который определил бюджетное устройство Ка­захстана. Основной его идеей явилось придание самостоятельности частям бюджетной системы: республиканского и местных бюджетов. Затем 23 января 2001 года был принят Закон «О мест­ном государственном управлении в Республике Казахстан».

2  этап - 2004 - 2006 гг. - на данном этапе происходит передача функций, выполняемых центральным аппаратом на уровень областей и районов с соответствующим пересмотром фи­нансовых условий. В 2004 году был принят За­кон РК «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам разграничения полномо­чий между уровнями государственного управле­ния и бюджетных отношений».

3  этап - 2006 - 2013 гг. - этот этап предпола­гает децентрализацию на уровне областей, райо­нов и сел - создание условий для последующего развития этого уровня управления на самостоя­тельной основе. В первую очередь это предпо­лагает разработку системы формирования орга­нов управления на районном уровне. В 2006 году был принят Закон РК «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам разграниче­ния полномочий между уровнями государствен­ного управления».

4  этап - с 2013 г. - началом его можно счи­тать поправки, внесенные в законодательство по вопросам развития местного самоуправления и по вопросам разграничения полномочий меж­ду органами государственного управления, т.е. дальнейшие меры по разграничению ответствен­ности и полномочий между центром и региона­ми, усиление местных исполнительных органов.

Правительство Республики Казахстан в апре­ле 2013 года утвердило эти законопроекты. С особой оценкой их важности и приоритетности -поскольку разработаны они во исполнение посла­ния президента «Стратегия «Казахстан-2050», где Президент поручил до конца года провести выборы сельских акимов, при этом местной вла­сти необходимо расширить полномочия, с тем, чтобы избранные акимы были не номинальными фигурами, а реально способными принимать ка­кие-либо решения.

Для развития местного самоуправления за­конодательно предлагается регламентировать порядок проведения сходов населения села. На сходах должны решаться наиболее важные во­просы местного значения. Сход может созывать­ся соответствующим акимом аула (села), посел­ка, города районного значения самостоятельно либо по инициативе не менее десяти процентов членов местного сообщества.

Также предлагается законодательно закре­пить обязательность обсуждения собранием или сходом вопросов финансирования мероприятий местного значения.

Местному населению планируется предо­ставить право участия в мониторинге за ис­пользованием бюджетных средств, выделенных на решение проблем местного значения. Чтобы граждане более активно участвовали в управле­нии страной. Для этого планируется наделить маслихаты городов областного значения, города республиканского значения и столицы полномо­чиями создания общественных структур для вза­имодействия акима города с населением.

Роль маслихатов предполагается повысить через выборы акимов - введя в законодательство норму о выборности акимов городов районного значения, поселков, аулов (сел), аульного (сель­ского) округа депутатами маслихатов. Выдвигать кандидатов на посты выбираемых акимов будут акимы районов - на альтернативной основе (не менее двух кандидатов на должность акима) по­сле консультаций с местным сообществом.

Для расширения финансовой и экономиче­ской самостоятельности акимов нижнего уровня управления в решении вопросов местного зна­чения будут внесены поправки, предоставляю­щие акимам право формирования собственных доходных источников, включающих: доходы от аренды имущества, находящегося в ведении аки­мов; благотворительные и спонсорские взносы; отдельные виды штрафов; плату за размещение наружной рекламы.

Что же касается полномочий, то поправками в законодательство по вопросам разграничения полномочий между органами государственного управления предлагается целый комплекс нов­шеств среди которых:

1)       предполагается передать от Министер­ства транспорта и коммуникаций в Министер­ство внутренних дел отдельные функции на линиях (при проверках на дорогах), и от Мини­стерства индустрии и новых технологий в Ми­нистерство здравоохранения функции в области безопасности игрушек;

2)       на областной уровень планируется пере­дать функции территориальных подразделений Агентства по делам религий; функции по лицен­зированию медицинской и фармацевтической деятельности от Комитета контроля медицин­ской и фармацевтической деятельности мини­стерства здравоохранения;

3)       на городской уровень из областей пере­йдут функции по координации деятельности спортивных организаций на территории соответ­ствующей административно - территориальной единицы, а также по утверждению государствен­ного образовательного заказа на дошкольное воспитание и обучение;

4)       из района в село планируется передать функции по организации молодежной практики; организации помощи инвалидам; организации совместно с уполномоченным органом в области физической культуры и спорта и общественны­ми объединениями инвалидов проведение оздо­ровительных и спортивных мероприятий среди инвалидов и др. [5].

Децентрализацию как конкретный процесс, на наш взгляд, следует рассматривать с трех то­чек зрения:

во-первых, децентрализация управления как передача больших полномочий и ответствен­ности органам власти естественных муници­пальных образований (города, поселки, аулы, деревни и пр.);

во-вторых, децентрализация управления как предоставление большей самостоятельности региональным органам власти и управления (об­ластной уровень в Казахстане);

в-третьих, совокупность мер по реструкту­ризации системы государственного управления в республике для передачи части функций от центральных органов управления нижестоящим уровням.

Децентрализация на уровне естественных муниципальных образований может происхо­дить по различным направлениям.

Первое направление - развитие бизнеса в сфере муниципальных услуг. Как правило, это делается на конкурсной основе с заключением договоров на определенный срок. У нас оно мо­жет получить широкое распространение в транс­портном обслуживании населения. Бизнес также может появиться и в сфере жилищно-комму­нального хозяйства, в медицине и образовании.

Второе направление - развитие сектора орга­низаций некоммерческой направленности с пе­редачей им отдельных муниципальных функций. Это относится, прежде всего, к сфере оказания социальных услуг (помощь старикам, инвали­дам, организация детского досуга и оздорови­тельных мероприятий и т. д.).

Третье направление - развитие обществен­ного самоуправления. Оно заключается в фор­мировании в микрорайонах и отдельных поселе­ниях органов территориального общественного самоуправления и передачи им функций по экс­плуатации жилищного фонда, благоустройству территории и т.д. Аналогичное самоуправление населения широко распространено, например, в деятельности существующих повсеместно КСК, МЖК и кондоминиумов, гаражных и дачных об­ществ и т.п. [6].

С проблемой децентрализации управления на местах тесно связана проблема организации самого муниципального управления. В насто­ящее время оно построено по территориально-отраслевому принципу. Однако, если проанали­зировать управленческую структуру городских районов, то видно, что она практически анало­гична городской. Хотя у территориальных ор­ганов муниципального управления сейчас чет­ко просматривается лишь несколько основных функций: охрана правопорядка, медицинское обслуживание, общее среднее образование, со­циальная помощь, коммунальные услуги и бла­гоустройство территории.

При этом в процессе децентрализации две последние функции могут фактически пере­йти в сферу территориального общественного самоуправления. Что касается первых трех, то невысокая эффективность их реализации в на­стоящее время во многом определяется нераци­ональностью внутригородского районирования, т. к. границы между районами носят явно искус­ственный характер, т. к. не обусловлены объек­тивными причинами. Часто получается так, что жителям одного района удобнее получить услугу в другом. Вероятно, мало что можно улучшить простым пересмотром границ между районами. Некоторые услуги должны носить общегород­ской характер, а структуру управления в районах необходимо упростить.

Используемые в практике территориаль­ного управления модели различаются по тому признаку, насколько территориальный уровень управления свободен от центральной власти в принятии политических решений и обладает для этого необходимыми ресурсами.

Идеальной моделью местного самоуправле­ния является система с горизонтальным управ­лением, при которой каждый территориальный уровень власти обладает собственной, исключи­тельной компетенцией, не пересекающейся по кругу полномочий и обязанностей с вышестоя­щими уровнями управления.

При такой системе управления контроль над деятельностью местной власти осуществляют не верхние уровни управления, а население - либо непосредственно путем референдумов, выборов и других форм прямой демократии, либо через избираемые прямым голосованием представи­тельные органы и должностных лиц. В этом слу­чае центральные органы исполнительной власти

-    министерства, административные ведомства

-   в основном выполняют функции методическо­го, прогнозного и аналитического свойства, а их решения носят для нижестоящих структур реко­мендательный характер [7].

В то же время нигде в мире не существует полностью горизонтального управления. И даже в максимально приближенных к такой схеме тер­риториального устройства США имеется неко­торое государственное регулирование деятель­ности органов власти штатов, графств и городов со стороны министерств и ведомств, которое осуществляется косвенным образом: путем фи­нансирования или со-финансирования различ­ных национальных программ.

Примером вертикального управления явля­ется так называемая интегрированная советская система местного самоуправления, при которой важнейшие политические решения принимались на верхнем уровне власти, а затем передавались по «одноканальной» схеме по всей вертикали территориального управления.

Матричная схема управления предполагает взаимодействие властей как по вертикали, так и по горизонтали, давая звеньям управления воз­можность «многоканального» взаимодействия. При этом большое значение приобретает гори­зонтальное взаимодействие: между подразде­лениями внутри одной структуры управления, между различными автономными уровнями управления (межмуниципальная кооперация).

В силу этого выделяют четыре системы мест­ного управления:

-  англосаксонская модель;

-  французская или наполеоновская модель;

-  германская или смешанная модель;

-  советская интегрированная модель.

В Казахстане сформирована система госу­дарственного управления, адаптированная к требованиям современной рыночной экономи­ки, при этом сохранившая централизованные ос­новы. Частично осуществлен процесс передачи центром отдельных функций и полномочий, а также ответственности в решении большинства вопросов территориального развития местному уровню государственного управления. В целях обеспечения более эффективной реализации государственных функций были распределены полномочия между центральным и областным уровнями власти, но, к сожалению, как показал опыт, недостаточно четко.

Основными на сегодняшний день являются следующие проблемы:

В целом в сфере государственного управ­ления не завершены систематизация и опти­мизация государственных функций. Система распределения государственных функций и компетенция каждого уровня государственного управления исчерпывающим образом не закре­плены в соответствующих законодательных ак­тах. В результате происходит неконтролируемое расширение функций государственных органов.

Четко не разграничены функции и полно­мочия между центральным и местными уровня­ми государственного управления, сохраняется дублирование функций. В отдельных секторах государственного управления отмечается «ие­рархическая пирамида компетенции» - совпа­дение предметов ведения и ответственности. Совпадение предметов ведения, пересечение функций в целом приводят к размытости и не­упорядоченности в вопросах ответственности и подотчетности, нерациональному расходованию бюджетных средств, снижению качества осу­ществляемых государством функций и предо­ставляемых им услуг.

Действующая система межбюджетных от­ношений отличается отсутствием стабильности в среднесрочном периоде, четких и понятных принципов распределения доходов, расходов и межбюджетных трансфертов между уровнями бюджетов. Неравномерность распределения до­ходной базы между регионами вследствие силь­ной дифференциации экономического разви­тия территорий предопределяет необходимость проведения активной политики выравнивания бюджетной обеспеченности регионов для до­стижения равной доступности населению услуг государственного сектора.

Таким образом, исходя из обозначенных выше проблем в предстоящем среднесрочном периоде меры по дальнейшему совершенство­ванию системы государственного управления в стране должны быть направлены на оптими­зацию государственных функций и их эффек­тивное распределение между всеми уровнями государственного управления. Суть децентра­лизации должна быть не в наличие формальных юридических признаках, а в практической ее ре­ализации и воплощении в жизни.

Правительство на очередном заседании эти законопроекты утвердило. С особой оценкой их важности и приоритетности – поскольку разработаны они во исполнение послания президента «Стратегия «Казахстан-2050». Президент, напомним, поручил до конца года провести выборы сельских акимов до конца текущего года, при этом местной власти необходимо расширить полномочия, с тем, чтобы избранные акимы были не номинальными фигурами, а реально способными принимать какие-либо решения.

Так, для развития местного самоуправления законодательно предлагается регламентировать порядок проведения сходов населения села. Как пояснил, представляя законопроект на заседании правительства вице-премьер – министр регионального развития Бакытжан Сагинтаев, на подобных сходах должны решаться наиболее важные вопросы местного значения. Сход может созываться соответствующим акимом аула (села), поселка, города районного значения самостоятельно либо по инициативе не менее десяти процентов членов местного сообщества,  проживающих  на  данной территории и имеющих право в нем участвовать и подписавших заявление о необходимости его созыва с указанием фамилии, имени, отчества (при наличии) и места жительства.

При этом предлагается законодательно закрепить обязательность обсуждения собранием или сходом вопросов финансирования мероприятий местного значения. А во избежание исполнения акимом противоправных решений и в целях исключения лоббирования интересов отдельных групп и слоев населения, будет закреплено положение об обязательности рассмотрения акимом решений собраний и сходов и информирования населения о принятии (либо отклонении) им решения с учетом соблюдения законности.

Также местному населению планируется предоставить право участия в мониторинге за использованием бюджетных средств, выделенных на решение проблем местного значения.   В целом, акцент предлагается сместить именно в сторону населения – дабы граждане более активно участвовали в управлении страной. Хотя бы на местном уровне. Но, разумеется, не лично, а через своих законных представителей, избранных на соответствующих выборах. Для этого планируется наделить маслихаты городов областного значения, города республиканского значения и столицы полномочиями создания общественных структур для взаимодействия акима города с населением.

Эти структуры предложено создавать в форме консультативно-совещательных органов, призванных оказывать содействие акимам в вопросах обеспечения охраны общественного порядка и безопасности граждан; надлежащего функционирования жилищно-коммунальных служб;  санитарного состояния в населенных пунктах.

Роль маслихатов предполагается и повысить через выборы акимов – введя в законодательство норму о выборности акимов городов районного значения, поселков, аулов (сел), аульного (сельского) округа депутатами маслихатов. Выдвигать же кандидатов на посты выбираемых акимов будут акимы районов - на альтернативной основе (не менее двух кандидатов на должность акима) после консультаций с местным сообществом.

Для расширения финансовой и экономической самостоятельности акимов нижнего уровня управления в решении вопросов местного значения будут внесены поправки, предоставляющие акимам право формирования собственных доходных источников, включающих: доходы от аренды имущества, находящегося в ведении акимов; благотворительные и спонсорские взносы; отдельные виды штрафов;  плату за размещение наружной рекламы.

Что же касается полномочий, то поправками в законодательство по вопросам разграничения полномочий между органами государственного управления предлагается целый комплекс новшеств. Так, на центральном уровне (то есть за министерствами) предлагается сохранить стратегические функции, контрольные полномочия в сферах госрегулирования, отдельные реализационные полномочия в сферах, связанных с безопасностью жизни граждан и социальными гарантиями, предусмотренными Конституцией (общественный порядок и безопасность, социальная помощь и др.), а также полномочия по администрированию и регулированию (таможенное и налоговое регулирование).

При этом будет и перераспределение функций: предполагается передать от Министерства транспорта и коммуникаций в Министерство внутренних дел отдельные функции на линиях (при проверках на дорогах), и от Министерства индустрии и новых технологий в Министерство здравоохранения функции в области безопасности игрушек.

На областной уровень планируется передать функции территориальных подразделений Агентства по делам религий; функции по лицензированию медицинской и фармацевтической деятельности от Комитета контроля медицинской и фармацевтической деятельности министерства здравоохранения; функции по осуществлению государственной технической инспекции в области агропромышленного комплекса, по проведению аттестации лабораторий по экспертизе качества семян с выдачей соответствующего свидетельства (и др.) от территориальных органов Комитета государственной инспекции в агропромышленном комплексе Министерства сельского хозяйства; функции по выдаче международных сертификатов технического осмотра; по  осуществлению лицензирования пассажирских перевозок в международном сообщении и нерегулярные внутриреспубликанские перевозки пассажиров (и др.) от территориальных органов Комитета транспортного контроля Министерства транспорта и коммуникаций.

Также на областной уровень будут переданы функции в области инспекций по труду территориальных органов Комитета по контролю и социальной защите Министерства труда и социальной защиты населения с передачей соответствующей штатной численности территориальных органов в ведение местных исполнительных органов, с сохранением Комитета; а также функции по принятию решения о присвоении статуса оралмана, переселенца и назначении выплат единовременных пособий, средств на приобретение жилья оралманам, включенным в квоту иммиграции оралманов.

На городской уровень из областей перейдут функции по координации деятельности спортивных организаций на территории соответствующей  административно - территориальной единицы, а также по утверждению государственного образовательного заказа на дошкольное воспитание и обучение, размер подушевого финансирования и родительской платы.

Из района в село планируется передать функции по организации молодежной практики; организации помощи инвалидам; организации совместно с уполномоченным органом в области физической культуры и спорта и общественными объединениями инвалидов проведение оздоровительных и спортивных мероприятий среди инвалидов;  организации совместно с общественными объединениями инвалидов, культурно-массовых и просветительских мероприятий; координации оказания благотворительной и социальной помощи инвалидам; координации оказания социально-уязвимым слоям населения  благотворительной помощи, а также содействие кадровому обеспечению сельских организаций здравоохранения.

Очередной виток реформ, вместе с последующими мерами по децентрализации, может на некоторое время парализовать работу госаппарата. Политолог Данияр Ашимбаев рассуждает о том, как функционирует система

По большому счету, реформы по децентрализации, о которых говорится в Указе о разграничении полномочий между уровнями государственного управления, касаются в основном бюджетных отношений и в меньшей степени - функциональных обязанностей. Но, с другой стороны, теперь функции по изданию нормативных актов передаются от Центра, то есть канцелярии премьер-министра, "вниз".

В результате, после введения новых правил разграничения полномочий, мы получим такую ситуацию, когда в каждом регионе будут свои требования. В одном – вынь да положь 50 бумажек и выложи полмиллиона тенге, а в другом – положи две справки и десять тысяч тенге. А условия для бизнеса должны быть одинаковыми в каждом регионе. Естественно, возникает вопрос о централизованной нормативно-правовой экспертизе.

Вспомним такую практику. Например финпол опубликовал справку о заведении уголовных дел. И мы видим, кто взял взятку за тот или иной вопрос. Выходило так, что стоимость неформального решения вопроса по одной и той же лицензии достаточно разнилась.

Сейчас полномочия будут "спускаться" на другие уровни, и история повторится, причем может возникнуть коллизия с правовой нелегитимностью. К примеру, создали Агентство по защите прав потребителей, а нормативно-правовая база, под которой оно должно было работать, не была до конца принята. То есть, агентство не вполне законно работало на основании нормативно-правовой базы, выполненной на прежнее ведомство, санэпидназдзор, при том, что лишь часть функций от него было передано вновь созданному ведомству. Та же история с преобразованием внутренних войск в Национальную гвардию. Более того, теперь народ путается в вопросе, чем новая структура будет заниматься, поскольку в каждой стране у национальной гвардии разные функции. Соответственно, необходимо в массе существующих документов заменить слова "Комитет внутренних войск" на "Национальную гвардию". Процесс решения таких вопросов может занять немалое время. Это и разработка нормативно-правовых документов, экспертиза, их утверждение, затем направление в парламент, слушания в мажилисе и так далее. Процесс может затянуться на срок от полугода до года. К тому времени, пока все процедуры пройдут, вообще может выясниться, что надо будет вернуться к "внутренним войскам МВД".

Понятно, что многие функции закреплены за непосредственными органами, функционал не меняется. Но такие технические моменты, как те же переименования, будут тормозить работу.

Таких коллизий, когда сложно разобраться без большого пакета документов, кто кому подчиняется и какие функции выполняет, - масса. Так, в каждом акимате сидит территориальная инспекция по земельным ресурсам центрального подчинения и управление земельными ресурсами акимата. И определить функции каждой из этих структур, кто из них чем занимается, - мало кто может понять. За состояние в школах спрашивают министра образования, хотя они подчиняются управлению образования.

Был и такой парадоксальный случай, когда председатель агентства по атомной энергии работал практически единолично, без структуры, положения об агентстве, без нормативных актов, без инвестиций, без ответсекретаря. Создать-то структуру создали, а сформировать ее то ли забыли, то ли долго не могли согласовать…

Был такой факт. Где-то в 2007 году в одном министерстве пошли структурные изменения. С приходом нового руководителя министерство вернулось к прежней системе управления, и это после серьезной реформы!. Я задал им вопрос: "В чем дело? Недавно вроде бы с помпой все меняли, говорили, как это важно и нужно…". Выяснилось, что шеф посмотрел на структуру и систему и попросил сделать как было, потому что ему так удобнее. А стоимость решения вопроса по реорганизации комитетов и департаментов выражается в затраченных на это ресурсов: времени, денег и документооборота. На такие реорганизации может уйти от 2-3 месяцев до года, в зависимости от глобальности перемен.

Еще один пример – масса советов и комиссий при президенте, состав которых меняется постоянно из-за постоянной смены ответственных лиц министерств и ведомств. И менять документы физически невозможно, поэтому было решено закреплять составы комиссий не за конкретными персоналиями, а за должностями (замминистра МВД, министр юстиции и так далее). Это один из примеров того, что система работает на грани легитимности из-за того, что указы, постановления и так далее не поспевают за изменениями в составе и структуре менеджмента правительства.

Изо всех этих наблюдений можно сделать вывод: лучше всего принять некую структуру, подогнать под нее нормативно-правовую базу и хотя бы лет пять вообще не трогать ее, чтобы в этот период закрепить понятия, что нужно в процессе управления и регулирования, а что нет. И по мелочи корректировать недочеты.

Вопреки всему

На мой взгляд, принятая сегодня структура будет очень недолговечной. Потому что она слишком утрамбована. И, несмотря на то, что в девяностые годы были случаи утрамбованности министерств, степень управляемости была еще выше, не было такой параллельности в работе. Грубо говоря, спецы старой закваски четко знали "где что лежит". Была байка про одного заместителя акима Алматы, который сидел при всех руководителях администрации города больше десяти лет. Его все считали "чужим", но никто не трогал, потому что этот человек держал в голове схему городских коммуникаций (водопроводы, система ЛЭП и т. д.) и знал, как это работает. В девяностые, конечно, каша была. Но тогда не было той массы органов, которые есть сейчас. К примеру, связанных с инвестициями, пограничных, по геологии. Многие создавали заново. А что-то по старинке и по инерции работало само. Люди при этом знали "что где лежит" и как с этим обращаться. Но за двухтысячные годы насоздавали массу организаций, при этом вопрос вроде бы не стоял в обеспечении управляемости и способах контроля этой управляемости. Самый простой пример – Счетный комитет. Он каждый год принимает разгромные отчеты по той или иной отрасли, в целом по бюджету. Возможно, эти материалы должны передаваться в прокуратуру, финнадзор, финпол. Но я не помню, чтобы хоть кого-то осудили по материалам, которые собрал Счетный комитет.

Сегодня вообще оценка деятельности совершенно другая. Ее, как таковой, вообще нет. И непонятно, как оценивается работа акимов, как оценивается реализация госпрограмм. Была одна госпрограмма, по которой была отчетность – ФИИР. По всем остальным обычная практика – приняли и забыли. Если посмотреть глубже, у нас нет структуры по мониторингу госпрограмм. Также непонятен вопрос с тем, к кому перейдут полномочия после упразднения финпола – в какую их структур Минфина?

На самом деле, не важно, какая система управления будет. Нужно обеспечить некую стабильность, согласованность, сделать так, чтобы было понятно, кто чем занимается, а также создать систему контроля (чтобы были некие показатели, которые необходимо обеспечить любой ценой).

Проведенную реформу можно критиковать или хвалить, но вопрос в том, насколько она продлится. Если пять лет – хорошо. Тогда не важно, где находятся полномочия по тем или иным вопросам и какому министру подчиняются, главное, чтобы система работала.

Но самое смешное заключается в том, что у нас есть некая защита системы от дураков. Причем она негласная, не структурированная, она заложена где-то глубоко. Видимо, это сводный набор правил, выполнение которых оберегает систему от чересчур сильных сбоев. Ведь при таком массированном реформировании удивительно, что вообще многие направления работают и не развалились. Да, можно сколько угодно ругаться, что нет системы контроля, что система выстроена неправильно. Но она работает вопреки всему. Но при этом отслеживается принцип: если ее не трогать, вообще все встанет. Без пинка ничего не делается. Через год его действие проходит, и приходится повторять. Видимо, в этом смысл этих постоянных реформ.

Я здесь не призываю следовать какой-то логике – ее вообще нет ни в нашей системе управления, ни в вопросе ее выживаемости, ни в процессах принятия решений. Работает – и все, и рациональных объяснений этому нет.

Хотя, может быть, наоборот, если постоянно требовать достижения результатов, то вообще ничего не будет функционировать. Логика требует систем контроля, обеспечения эффективности. Но если от чиновника требовать, чтобы он работал хорошо, он вообще работать не будет. Он может хорошо это делать случайно, сам по себе. А специально – не получится.

Любое реформирование является тяжелым испытанием, как объекта, так и субъекта реформ. Для реформируемого объекта - это стресс от своеобразного «хирургического вмешательства в его организм», для реформаторов - это проверка их знания «оперируемого организм» а, умения оперировать и выхаживать его в послеоперационном периоде».

В контексте этой метафоры административная реформа на высшем государственном уровне вполне соотносится с острым вмешательством «в центральную нервную систему социального организма страны», ответственную за обеспечение согласованного функционирования всех его органов во имя жизни человека. Различия только в том, что врач учится своему мастерству специально и на сформировавшейся научной основе, а теория социального реформирования и соответствующие программы подготовки специалистов в этой области пока не разработаны.

Нынешний, современный этап реформирования системы государственного управления в Казахстане датируется 2000 годом.

В это время темпы политической реформы в казахстанском обществе стали несколько отставать от масштабов экономических преобразований. В связи с этим возникла необходимость в дополнительной проработке стратегического курса на дальнейшие политические преобразования, основные направления которых были озвучены в Послании Президента Назарбаева Н.А. народу Казахстана на 2001 год «К свободному, эффективному и безопасному обществу». В частности, в этом Послании были озвучены задачи дальнейшей демократизации общества:

1) расширение полномочий представительных органов власти,

2) совершенствование выборного законодательства

3) укрепление институтов гражданского общества.

Для расширения полномочий представительных органов власти был принят Закон «О местном государственном управлении». Принятие этого закона достаточно подробно разграничило полномочия между высшим исполнительным органом, центральными органами и местными исполнительными органами. Что касается местных представительных органов государственной власти, то принятый Закон мало что изменил в их статусе .

Во-первых, довольно нечеткими остались полномочия, данные маслихатам. Перечни функций областных, городских и районных маслихатов почти не различались, а сами полномочия выглядели расплывчатыми.

Во-вторых, маслихаты не образовывали строгой вертикали представительных органов совместно с Парламентом. Кроме того, между собой маслихаты также были слабо связаны, несмотря на то, что решения вышестоящих маслихатов имели обязательную силу для нижестоящих.

В-третьих, в самом Законе РК «О местном государственном управлении» совершенно не просматривалась роль граждан в принятии решений.

В силу указанных причин, по сравнению с местными исполнительными органами, в регионах роль местных представительных органов власти оставалась незначительной, а иногда даже носила декоративный характер. Несмотря на то, что главенствующая роль местных представительных органов по отношению к исполнительным была бесспорной, реальной властью маслихаты не обладали.

Стратегия «Казахстан-2030» принятая в 1997 году ориентирована на долгосрочное развитие экономики, включает в себя семь приоритетов развития. Для каждого из этих долгосрочных приоритетов разрабатывается и последовательно реализовывается стратегия, концентрируя усилия на конкретных действиях, намеченных в годовых, трех-, а затем пятилетних планах. Эти долгосрочные приоритеты должны служить для концентрации усилий государства и граждан, стать основой критериев при формировании бюджета страны и кадровой политики [3].

В 2001 году во исполнение Стратегии развития до 2030 года был разработан 10-летний стратегический план развития страны. В соответствии с этим планом основной акцент в сфере политического и государственного строительства был сделан на решение ряда ключевых задач в области увеличения эффективности системы государственного управления. Так, была обозначена необходимость продолжения работы по созданию эффективной системы взаимодействия трех ветвей власти. Также планом было предусмотрено осуществление дальнейшей децентрализации системы государственного управления, совершенствование механизмов выборного процесса [4].

Внимательное изучение и анализ достаточно обширного опыта трансформации политических систем, накопленного мировым сообществом, позволил Казахстану выбрать верные ориентиры проводимых преобразований.

При этом следовало учитывать, что, несмотря на имеющиеся демократические достижения, Казахстан находился на начальном этапе демократизации и ему предстояло последовательно и продуманно продолжить реформы в политической системе.

Поэтому было необходимо решить ряд стратегических задач во всех сферах общественной жизни, в том числе совершенствовать систему государственного управления. Для этого в Стратегическом плане развития до 2010 года был обозначен ряд конкретных шагов.

Первым шагом была необходимость расширения роли представительных органов власти в политической жизни страны. Основным путем достижения этой цели было определено расширение их полномочий, обеспечение их независимости от исполнительных органов.

Вторым шагом была названа децентрализация части управленческих функций.

В плане децентрализации перед Казахстаном стоит сложная задача найти оптимальную модель распределения полномочий между центром и регионами. С одной стороны, стратегическая задача построения рыночной экономики требует демократического устройства всех уровней государственного управления, так как без демократических механизмов и контроля за работой органов управления невозможно создать условия для справедливой конкуренции[5].

С другой стороны, рыночная экономика не терпит излишней централизации в системе принятия решений и требует закрепления определенных властных и финансовых полномочий за местными органами, непосредственно соприкасающимися с субъектами экономической и социальной жизни.

Исходя из выше сказанного, в Стратегическом плане развития Республики Казахстан были обозначены основные задачи децентрализации в Казахстане.

Во-первых, четкое разграничение сфер деятельности, функций и ответственности между различными уровнями власти. Достижение этой задачи предусматривает следующие меры:

- определить уполномоченный орган, в ведении которого будет разработка плана децентрализации и контроль за его исполнением;

- разработать национальный план по децентрализации;

- разработать подробные требования к выполнению функций каждым уровнем государсвенного управления;

- функции органов управления должны быть четко определены и разграничены.

Во-вторых, создание условий для эффективного функционирования местного государственного управления.

Органы местного государственного управления на всех уровнях должны бытьнаделены четко определенными полномочиями, бюджетом и собственностью, должны выполнять функции, делегированные им государством.

В-третьих, внедрение местного самоуправления как фундамента демократического государства.

С учетом сложности задач по переустройству государственного управления, реформу необходимо проводить поэтапно, через реализацию «пилотных» проектов.

В-четвертых, реализация принципов бюджетной децентрализации. Бюджетная децентрализация предполагает большую самостоятельность органов местного управления в финансовых вопросах.

Третим шагом шагом была обозначена необходимость совершенствования выборного процесса.

В этом плане была обозначена необходимость совершенствования выборного законодательства, избирательной системы, организации избирательного процесса. Было предусмотрено повышение профессионального уровня избирательных комиссий, в том числе и в плане правовой подготовленности.

На сегодня в результате проведенных реформ в Казахстане созданы предпосылки для создания эффективной системы государственного управления. В настоящее время в рамках реализации Стратегической программы «Казахстан-2030» в Республике Казахстан осуществляется очередной этап широкомасштабных системных реформ, имеющих своей целью в числе прочего совершенствование государственного управления страны.

Источники: Децентрализация власти как фактор повышения эффективности государственного управления в Республике Казахстан.

В Казахстане грядет очередная волна децентрализации власти

Данияр Ашимбаев: "Реформы по децентрализации власти – это пинок"

РЕФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН И ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ ВЛАСТИ