Альтернативный доклад о противодействии коррупции в Казахстане. Часть 3

Кодексы

В Уголовном Кодексе коррупционные преступления и наказания за них описаны в главе 15 «Коррупционные и иные уголовные преступления против интересов государственной службы и государственного управления». В ней 11 статей:

§ Статья 361. Злоупотребление должностными полномочиями.

§ Статья 362. Превышение власти или должностных полномочий

§ Статья 363. Присвоение полномочий должностного лица

§ Статья 364. Незаконное участие в предпринимательской деятельности

§ Статья 365. Воспрепятствование законной предпринимательской деятельности

§ Статья 366. Получение взятки

§ Статья 367. Дача взятки

§ Статья 368. Посредничество во взяточничестве

§ Статья 369. Служебный подлог

§ Статья 370. Бездействие по службе

§ Статья 371. Халатность

Наказания за каждое из преступлений варьируют от штрафа и исправительных работ до ограничения свободы, лишения свободы и конфискации имущества.

Как правило, наказание сопровождается также пожизненным лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью.

Также в Кодексе об административных правонарушениях2 также отражены коррупционные правонарушения – это глава 34 «Административные коррупционные правонарушения».

В ней 6 статей:

§ Статья 676. Предоставление незаконного материального вознаграждения физическими лицами

§ Статья 677. Получение незаконного материального вознаграждения лицом, уполномоченным на выполнение государственных функций, либо приравненным к нему лицом

§ Статья 678. Предоставление незаконного материального вознаграждения юридическими лицами

§ Статья 679. Осуществление незаконной предпринимательской деятельности и получение незаконных доходов государственными органами и органами местного самоуправления

§ Статья 680. Непринятие руководителями государственных органов мер по противодействию коррупции

§ Статья 681. Принятие на работу лиц, ранее совершивших коррупционное преступление

Все статьи подразумевают наказания в виде разного размера штрафов.

Законы

Двумя важнейшими законами в борьбе с коррупцией являются закон «О противодействии коррупции» и «О государственной службе Республики Казахстан». Если первый направлен на борьбу с собственно коррупцией, то второй регулирует ту сферу, где в основном коррупция и возникает.

1. Закон «О противодействии коррупции» - регулирует общественные отношения в сфере противодействия коррупции и направлен на реализацию антикоррупционной политики Республики Казахстан.

2. Закон «О государственной службе» регулирует общественные отношения, связанные с поступлением на государственную службу Республики Казахстан, ее прохождением, прекращением, определяет правовое положение, материальное обеспечение и социальную защиту государственных служащих, а также вопросы деятельности иных лиц в государственных органах.

Кроме того, большое значение в борьбе с коррупцией также имеют следующие законы:

1. Закон «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц» регулирует общественные отношения, связанные с подачей и рассмотрением обращений физических и юридических лиц в целях реализации и защиты их прав, свобод и законных интересов.

2. Закон «О государственных услугах» регулирует общественные отношения в сфере оказания государственных услуг. Согласно ему, государственная услуга – одна из форм реализации отдельных государственных функций, осуществляемых в индивидуальном порядке по обращению услугополучателей и направленных на реализацию их прав, свобод и законных интересов, предоставление им соответствующих материальных или нематериальных благ

3. Закон «Об административных процедурах» направлен на установление административных процедур, способствующих совершенствованию организации управленческой деятельности, обеспечению бесперебойного функционирования государственных органов, оперативному принятию управленческих решений, соблюдению прав и свобод граждан, защите государственных интересов, недопущению использования государственными служащими должностных полномочий во внеслужебных целях.

4. Закон «О разрешениях и уведомлениях» регулирует общественные отношения, связанные с введением разрешительного или уведомительного порядка осуществления субъектами частного предпринимательства и другими лицами,

Стратегические документы

Главным стратегическим документом в данной сфере является «Антикоррупционная стратегия республики Казахстан на 2015-2025 годы»9.

Целью стратегии является повышение эффективности антикоррупционной политики государства, вовлечение в антикоррупционное движение всего общества путем создания атмосферы "нулевой" терпимости к любым проявлениям коррупции и снижение в Казахстане уровня коррупции.

Задачи стратегии следующие:

§ противодействие коррупции в сфере государственной службы;

§ внедрение института общественного контроля;

§ противодействие коррупции в квазигосударственном и частном секторе;

§ предупреждение коррупции в судах и правоохранительных органах;

§ формирование уровня антикоррупционной культуры;

§ развитие международного сотрудничества по вопросам противодействия коррупции.

К стратегии разрабатываются и исполняются трехлетние планы мероприятий по осуществлению программы.

Подзаконные акты

Кроме того, борьбу с коррупцией определяют подзаконные акты:

1. Правила проведения антикоррупционного мониторинга. Предметом антикоррупционного мониторинга является деятельность государственного органа (государственных органов), организаций, субъектов квазигосударственного сектора, регулирующих порядок взаимодействия в определенной сфере.

2. Типовые правила проведения внутреннего анализа коррупционных рисков. Объектом внутреннего анализа коррупционных рисков является деятельность структурного подразделения, ведомства, подведомственной организации, территориального и приравненного к нему подразделения субъекта внутреннего анализа коррупционных рисков

3. Правила проведения внешнего анализа коррупционных рисков. Внешний анализ коррупционных рисков осуществляется по следующим направлениям: выявление коррупционных рисков в нормативных правовых актах, затрагивающих деятельность объекта внешнего анализа коррупционных рисков; выявление коррупционных рисков в организационно-управленческой деятельности объекта внешнего анализа коррупционных рисков.

Сущность и основные положения антикоррупционного законодательства Казахстана

Основополагающим документом, в котором регламентируются вопросы структуры и содержания антикоррупционного законодательства, является Конвенция Организации объединенных наций против коррупции (далее - Конвенция). Этот международно- правовой документ, принятый резолюцией 58/4 Генеральной Ассамблеи от 31 октября 2003 года и открытый для подписания с 9 декабря 2003 года14, является первым и наиболее значимым документом, содержащим в статье 5 требование к каждому государству-участнику, в соответствии с основополагающими принципами своей правовой системы, разрабатывать и осуществлять или проводить эффективную и скоординированную политику противодействия коррупции, способствующую участию общества и отражающую принципы правопорядка, надлежащего управления публичными делами и публичным имуществом, честности и неподкупности, прозрачности и ответственности.

Прочие международные и национальные документы, регламентирующие противодействие коррупции, так или иначе, соответствуют Конвенции.

Казахстан ратифицировал Конвенцию Законом от 4 мая 2008 года № 31-IV «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции»15, сдал свою ратификационную грамоту на хранение Генеральному секретарю Организации Объединенных Наций 17 июля 2008 года16 и присоединился к Конвенции 18 июня 2008 г.17. С этого времени по сей день в стране идут системные планомерные преобразования действующего антикоррупционного законодательства.

Мониторинг реализации положений Конвенции осуществляется Секцией по вопросам коррупции и экономических преступлений Управления Организации Объединенных Наций по наркотикам и преступности (УНП ООН), которая выполняет функции секретариата Конференции государств — участников Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции и осуществляет полномочия по оказанию помощи государствам-членам в ратификации и осуществлении Конвенции, по содействию и поддержке проведения обзора хода осуществления и предоставлению Конференции государств-участников информации о принимаемых государствами мерах, а также о трудностях, возникающих в ходе осуществления, что способствует процессу обмена информацией, практикой и опытом между государствами-участниками.

Первый цикл Механизма обзора хода осуществления начался в 2010 году. Первый обзор был подготовлен в 2013-2015 году19, второй – в декабре 2017 года20.

Именно 356- страничный второй обзор «Ход осуществления Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции. Криминализация, правоохранительная деятельность и международное сотрудничество. Второе издание» (далее - Обзор) принят нами как исходный для исследования текущего состояния казахстанского антикоррупционного законодательства.

Следует отметить, что в Обзоре, в соответствии с политикой Конвенции, нет указания на недостатки законодательства ой или иной страны. Обзор носит абстрактный характер и структурирован в соответствии со структурой самой Конвенции.

Вторым определяющим документом считаем так называемый Стамбульский план действий по борьбе с коррупцией, который представляет собой субрегиональную программу рецензирования, начатую в 2003 году в рамках Антикоррупционной Сети ОЭСР для Восточной Европы и Центральной Азии21. Антикоррупционная Сеть поддерживает участвующие страны в их усилиях по борьбе с коррупцией, в частности практическое осуществление мер по борьбе с коррупцией и эффективное применение законов о борьбе с коррупцией. Текущая программа работы была утверждена на 14-м заседании Руководящей группы Антикоррупционной Сети 9 октября 2015 года22.

Стамбульский план действий по борьбе с коррупцией поддерживает реформы в области борьбы с коррупцией посредством страновых обзоров и постоянного контроля за выполнением рекомендаций, которые способствуют международных стандартов и передовой практики. Текущий 231-страничный отчет «Антикоррупционные реформы в Казахстане. 4-й раунд мониторинга в рамках Стамбульского плана действий по борьбе с коррупцией» (далее - Отчет) был утвержден на заседании Сети ОЭСР 13 сентября 2017 года в Париже23. Именно Отчет будет использован нами в качестве второго исходного документа для анализа прогресса в антикоррупционном законодательстве Республики Казахстан.

Анализ положений Обзора и Отчета в отношении антикоррупционного законодательства Республики Казахстан

Вопрос о публичных должностных лицах

Положения Обзора:

«Главная сквозная тема, связанная с осуществлением главы III, касается сферы охвата термина «публичное должностное лицо». Необходимо установить, каким образом государства-участники определяют термин «публичные должностные лица» в отношении коррупционных правонарушений и соответствуют ли национальные определения пункту (а) статьи 2 Конвенции» (стр. 21 Обзора).

Положения Отчета:

«Новая рекомендация № 25

Распространить понятие публичного должностного лица в законодательстве о противодействии легализации (отмыванию) преступных доходов на национальных должностных лиц, которые исполняют важные публичные функции. Расширить определение публичного должностного лица, включив в него руководителей субъектов квазигосударственного сектора, политических партий, а также членов семьи и близких (связанных) лиц публичного должностного лица» (стр.183 Отчета).

По данному замечанию следует отметить, что Уголовный Кодекс Республики Казахстан24 (далее – УК РК) и Закон Республики Казахстан «О противодействии коррупции» (далее - ЗРК) по-разному толкуют понятие должностного лица. Конкретно различия заключаются в том, что пункт 27 статьи 3 УК РК определяет, что лицо, уполномоченное на выполнение государственных функций, - государственный служащий в соответствии с законодательством Республики Казахстан о государственной службе, депутат маслихата. А статья 1 пункт 3 ЗРК добавляет к этой дефиниции: «а также лицо, временно исполняющее обязанности, предусмотренные государственной должностью, до назначения его на государственную службу».

Далее, пункт 28 статьи 3 УК РК определяет лицо, приравненное к лицам, уполномоченным на выполнение государственных функций, как лицо, избранное в органы местного самоуправления; гражданин, зарегистрированный в установленном законом Республики Казахстан порядке в качестве кандидата в Президенты Республики Казахстан, депутаты Парламента Республики Казахстан или маслихатов, а также в члены выборного органа местного самоуправления; служащий, постоянно или временно работающий в органе местного самоуправления, оплата труда которого производится из средств государственного бюджета Республики Казахстан; лицо, исполняющее управленческие функции в государственной организации или организации, в уставном капитале которой доля государства составляет более пятидесяти процентов, в том числе в национальном управляющем холдинге, национальном холдинге, национальной компании, национальном институте развития, акционером которых является государство, их дочерней организации, более пятидесяти процентов голосующих акций (долей участия) которой принадлежат им, а также юридическом лице, более пятидесяти процентов голосующих акций (долей участия) которого принадлежит указанной дочерней организации; служащие Национального Банка Республики Казахстан и его ведомств.

ЗРК статьей 1 пунктом 4 дополняет эту дефиницию: «акимы городов районного значения, поселков, сел, сельских округов», заменяя выделенный выше перечень термином «субъект квазигосударственного сектора». Уточним, что Бюджетный кодекс Республики Казахстан26 статьей 3 пунктом 31 уточняет, что субъекты квазигосударственного сектора - государственные предприятия, товарищества с ограниченной ответственностью, акционерные общества, в том числе национальные управляющие холдинги, национальные холдинги, национальные компании, учредителем, участником или акционером которых является государство, а также дочерние, зависимые и иные юридические лица, являющиеся аффилированными с ними в соответствии с законодательными актами Республики Казахстан.

Вопрос об установлении ответственности за обещание, предложение взятки

Положения Обзора:

«В нескольких государствах-участниках принят «основанный на деянии» подход, согласно которому преступлением считается лишь фактический обмен как предмет преступления, в то время как предложение взятки прямо не предусматривается, хотя в большинстве таких случаев сам акт предложения взятки потенциально может быть наказуем в уголовном порядке как покушение на преступление, или

«неоконченное» преступление, или «подготовка» к нему» (стр. 31 Обзора). Положения Отчета»

«Новая рекомендация № 17

1. Привести положения об уголовной ответственности за коррупционные правонарушения в соответствие с международными стандартами, а именно установить уголовную ответственность за:

1) обещание, предложение взятки, принятие обещания или предложения взятки, а также за просьбу взятки как оконченные составы коррупционных преступлений в публичном и частном секторах» (стр. 156 Отчета).

По данному замечанию отметим, что этот вопрос является спорным на протяжении всего периода мониторинга хода выполнения Казахстаном положений Конвенции и Плана. В то же время статья 24 УК РК раскрывает понятия приготовления к преступлению и покушения на преступление, которые могут быть рассмотрены как охватывающие обещание, предложение и просьбу взятки. При этом ответственность за приготовление наступает при совершении тяжких и особо тяжких преступлений, а ответственность за покушение дополнительно охватывает и преступления средней тяжести.

Вопрос об отмене деятельного раскаяния в отношении лиц, подкупивших иностранных публичных должностных лиц

Положения Обзора:

«Рабочая группа ОЭСР по борьбе со взяточничеством в международных деловых операциях … считает, что использование «деятельного раскаяния» в качестве довода защиты неуместно в делах о подкупе иностранных публичных должностных лиц, поскольку иностранное публичное должностное лицо обычно подпадает под действие совершенно другой юрисдикции и, даже если в юрисдикции взяткодателя осуществлен пункт 2 статьи 16 относительно пассивного подкупа иностранных публичных должностных лиц, практическое применение положения об этом преступлении связано со значительными трудностями. В результате, если государство — член Рабочей группы распространяет свое положение о «деятельном раскаянии» на подкуп иностранных публичных должностных лиц, рекомендуется отменить это положение или ограничить критерии для его применения таким образом, чтобы оно не могло стать препятствием для эффективного применения положения об активной стороне преступления в виде подкупа иностранных должностных лиц» (стр. 55 Обзора).

Положения Отчета:

«Новая рекомендация № 20

3. Исключить возможность освобождения от ответственности согласно примечанию к статье 367 Уголовного кодекса в случае дачи взятки иностранному должностному лицу» (стр.162 Отчета).

Это замечание является уточняющей частью более широкого замечания о механизме деятельностного раскаяния взяткодателя по казахстанскому законодательству. Поскольку цель статьи 16 Конвенции заключается, скорее, в общем обеспечении исполнения положений о подкупе иностранных публичных должностных лиц, остается спорным вопрос о том, способствуют ли внутренние положения, касающиеся применения мер снисхождения для сообщивших информацию лиц, искоренению подкупа иностранных должностных лиц или эти положения должны считаться неприменимыми в таких случаях27. Речь здесь идет о том, что, в конечном счете, обе стороны подкупа иностранных публичных должностных лиц могут остаться безнаказанными.

Вопрос о взятке/подкупе в пользу третьих лиц

«Во многих случаях были выявлены ограничения или расхождения, касающиеся получения выгод для третьих сторон, и в связи с этим были вынесены соответствующие рекомендации. Хотя в некоторых странах отсутствие прямого указания на деяние, совершаемое в пользу другого физического или юридического лица, не рассматривалось в качестве основания для беспокойства, в других случаях проводившие обзор эксперты полагали важным устранить любые существующие неопределенности. Органы власти одного из соответствующих государств- участников заявили, что отсутствие прямо выраженного указания на деяние, совершаемое в пользу третьих сторон, объясняется тем, что не имеет значения, как именно исполнитель преступления поступил со средствами, поскольку указанные преступления считаются оконченными в момент, когда средства были неправомерно использованы» (стр. 62 Обзора).

Положения Отчета:

«Новая рекомендация № 17

1. Привести положения об уголовной ответственности за коррупционные правонарушения в соответствие с международными стандартами, а именно установить уголовную ответственность за:

2) дачу взятки и коммерческий подкуп в пользу третьих лиц» (стр. 156 Отчета).

В предыдущем варианте Уголовного кодекса Республики Казахстан28 взяточничество в пользу третьих лиц было криминализировано статьями 311 и 31229. В действующем законодательстве статья УК РК 366 «Получение взятки» предусматривает ответственность за получение субъектом коррупционного преступления лично или через посредника взятки в виде денег, ценных бумаг, иного имущества, права на имущество или выгод имущественного характера для себя или других лиц.

Статья 1 ЗРК пунктом 6 устанавливает, что коррупция - незаконное использование лицами, занимающими ответственную государственную должность, лицами, уполномоченными на выполнение государственных функций, лицами, приравненными к лицам, уполномоченным на выполнение государственных функций, должностными лицами своих должностных (служебных) полномочий и связанных с ними возможностей в целях получения или извлечения лично или через посредников имущественных (неимущественных) благ и преимуществ для себя либо третьих лиц, а равно подкуп данных лиц путем предоставления благ и преимуществ.

Таким образом, казахстанское законодательство достаточно четко определило ответственность за коррупционные деяния в пользу третьих лиц.

Вопрос об установлении уголовной ответственности злоупотребления влиянием

Положения Обзора:

«Государствам было рекомендовано рассмотреть возможность включения в их внутреннее законодательство специальных положений, устанавливающих уголовную ответственность за злоупотребление влиянием в корыстных целях» (стр. 64 Обзора).

Положения Отчета:

«Новая рекомендация № 17

1. Привести положения об уголовной ответственности за коррупционные правонарушения в соответствие с международными стандартами, а именно установить уголовную ответственность за:

3) торговлю влиянием» (стр. 153 Отчета).

«преступление злоупотребления влиянием должно предусматривать ответственность за обещание/предложение/передачу незаконного преимущества лицу, которое утверждает, что может оказать незаконное влияние на служебное лицо, а также просьбу/получение/принятие предложения или обещания такого преимущества за такое влияние – независимо от того, было ли в действительности оказано такое влияние или привело ли оказанное влияние к нужному результату» (стр. 153 Отчета).

Действующее законодательство Республики Казахстан не содержит положения, криминализирующего злоупотребление влиянием в корыстных целях. Ответственность наступает по различным статьям УК РК (статьи 361, 362, 366 и др.). В то же время статья 18 Конвенции «Злоупотребление влиянием в корыстных целях» не обязывает государство- участника, а предписывает рассмотреть возможность принятия таких законодательных и других мер, какие могут потребоваться, с тем, чтобы признать в качестве уголовно» наказуемого злоупотребление влиянием в корыстных целях.

В то же время следует признать, что статьи УК РК 361 «Злоупотребление должностными полномочиями» и 362 «Превышение власти или должностных полномочий» не охватывают всей полноты таких деяний, как обещание/предложение/передача незаконного преимущества лицу, которое утверждает, что может оказать незаконное влияние на служебное лицо, а также просьба/получение/принятие предложения или обещания такого преимущества за такое влияние.

Вопрос об установлении уголовной ответственности за незаконное обогащение

Положения Обзора:

«Незаконное обогащение, установленное в факультативном положении Конвенции, не признается в качестве уголовного преступления в большинстве государств- участников» (стр. 74 Обзора).

«Во многих юрисдикциях, где не введена уголовная ответственность за незаконное обогащение, власти утверждали, и эксперты частично согласились с этим, что аналогичного результата, пусть и не полностью эквивалентного, можно добиться с помощью создания обязательной и действенной системы контроля за доходами и активами публичных должностных лиц (например, публичной отчетности о заработной плате публичных должностных лиц и уплачиваемых ими налогах); это облегчает сбор информации, помогает осуществлять контроль и проводить расследования. Еще более эффективным является установленное в законе обязательное требование, чтобы публичные должностные лица подавали декларации об активах и доходах в отношении себя, своих супругов и находящихся на их иждивении детей (обычно до вступления в должность и после этого на ежегодной основе). Лица, от которых требуется подача декларации, при представлении информации обязаны объяснить любое увеличение активов. Если лицо не подает декларацию или представляет в ней лживую информацию, это является, в зависимости от юрисдикции, дисциплинарным или административным правонарушением или даже уголовным преступлением. Такая система соответствует обязательству государств-участников в отношении разработки

политики, способствующей прозрачности и подотчетности, как предусмотрено в пункте 1 статьи 5 Конвенции» (стр. 80 Обзора).

Положения Отчета:

«Введение обязательного декларирования доходов населения в Республике Казахстан предусмотрено в рамках исполнения Плана нации – 100 конкретных шагов по реализации институциональных реформ Главы государства, антикоррупционной стратегий на 2015-2025 годы. С 2020 года системой декларирования доходов будут охвачены все физические лица» (стр. 155 Отчета).

Статья 20 Конвенции является наиболее спорной, вызвавшей большое количество дискуссий, комментариев и даже особых мнений при ратификации Конвенции30. Наиболее значимыми аргументами противников статьи 20 Конвенции являются: «противоречие нормам конституции», «противоречие принципу презумпции невиновности»,

«несовершенство процессуальной деятельности правоохранительных органов»,

«значительный риск осуждения невиновных лиц»31.

Республика Казахстан изначально предусматривала возможность введения ответственности за незаконное обогащение, что было отражено в проектах Антикоррупционной стратегии и законопроекте о внесении изменений в закон «О борьбе с коррупцией»32.

Утвержденный текст Антикоррупционной стратегии не содержит упоминания о незаконном обогащении. Однако имеется указание на планируемое введение декларирования доходов и расходов:

«4. Ключевые направления, основные подходы и приоритетные меры

Противодействие коррупции в сфере государственной службы

Вследствие коррупционных деяний происходит неправомерное извлечение материальных и нематериальных благ, результатом чего является подрыв интересов общества и снижение авторитета государственной власти.

Поэтому государство будет и дальше принимать все меры и создавать условия, при которых использование служебных полномочий в корыстных целях будет невыгодным и невозможным.

Одной из важных таких мер станет декларирование государственными служащими не только своих доходов, но и расходов. В дальнейшем такое декларирование будет распространено на все население, что окажет положительное влияние на соблюдение законности и обеспечение прозрачности в системе государственной службы»33.

Впоследствии в реализацию данного положения был принят Закон Республики Казахстан от 18 ноября 2015 года № 412-V «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам декларирования доходов и имущества физических лиц»34. Изменения затронули Гражданский кодекс Республики Казахстан (Особенная часть), Кодекс Республики Казахстан от 10 декабря 2008 года «О налогах и других обязательных платежах в бюджет» (Налоговый кодекс), Уголовно-исполнительный кодекс Республики Казахстан, Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях и др.

На настоящий момент в стране действуют два Налоговых кодекса: Кодекс Республики Казахстан от 10 декабря 2008 года № 99-IV «О налогах и других обязательных платежах в бюджет (Налоговый кодекс)»35 (с изменениями и дополнениями по состоянию на 25.12.2017 г.) (утратил силу частично) и Кодекс Республики Казахстан от 25 декабря 2017 года № 120-VI «О налогах и других обязательных платежах в бюджет (Налоговый кодекс)»36.

С 1 января 2020 года вводится в действие глава 71 Налогового кодекса «Всеобщее декларирование доходов и имущества физических лиц», которая предусматривает, что декларация об активах и обязательствах, декларация о доходах и имуществе представляется следующими физическими лицами:

§ резидентом Республики Казахстан:

§ совершеннолетним гражданином Республики Казахстан;

§ оралманом;

§ лицом, имеющим вид на жительство;

§ иностранцем или лицом без гражданства (с условием);

§ лицом, не достигшим совершеннолетия (с условием).

Таким образом, положения статьи 20 Конвенции будут выполнены Казахстаном в 2020 году в виде установления обязательной и действенной системы контроля за доходами и активами, в том числе публичных должностных лиц, их супругов и находящихся на их иждивении детей.

Вопрос об ответственности юридических лиц за коррупционные преступления

Положения Обзора:

«За исключением немногих государств, все государства-участники приняли меры для установления ответственности юридических лиц за участие в преступлениях, признанных таковыми в соответствии с Конвенцией» (стр. 115 Обзора).

« … должна также существовать возможность привлечения юридического лица к ответственности даже в том случае, если следствию не удастся установить личность совершившего преступление физического лица — что может часто наблюдаться во все более децентрализованных и сложных корпоративных структурах, в которых корпоративная деятельность и процессы принятия решений могут быть размытыми, — либо установить его ответственность, например, вследствие возникновения процессуальных препятствий» (стр.стр. 115-116 Обзора).

«Очевидно, что одна из целей введения ответственности юридического лица состоит в том, чтобы побудить юридические лица внедрить надлежащие механизмы предотвращения коррупции, такие как назначение специального должностного лица по профилактике коррупции, определение его прерогатив и полномочий и создание и сертификация системы внутреннего контроля, а также надзор за ее функционированием. Поэтому в некоторых случаях юридическое лицо может не считаться ответственным, если оно докажет, что с его стороны была проявлена должная осмотрительность или что оно имеет «организационную модель» для профилактики совершения или санкционирования преступного деяния» (стр. 115 Обзора).

Положения Отчета:

«Новая рекомендация № 19

Установить эффективную и действенную ответственность юридических лиц за коррупционные преступления с пропорциональными санкциями, которые будут соразмерны совершенному преступлению, согласно международным стандартам и передовым примерам практики» (стр. 160 Отчета).

Еще один вопрос, в решении которого позиция Казахстана остается неоднозначной. Статья 678 Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях от 5 июля 2014 года37 (далее - КоАП) предусматривает ответственность юридических лиц не за преступления, как того требует статья 26 Конвенции, а за «предоставление юридическими лицами лицам, уполномоченным на выполнение государственных функций, или лицам, приравненным к ним, незаконного материального вознаграждения, подарков, льгот либо услуг, если эти действия не содержат признаков уголовно наказуемого деяния»38. Оговорка «если эти действия не содержат признаков уголовно наказуемого деяния» предполагает, что возможна и уголовная ответственность юридических лиц.

Однако разработанный Агентством финансовой полиции и внесенный на рассмотрение Мажилиса Парламента Республики Казахстан постановлением Правительства от 30 марта 2010 года проект Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросу введения уголовной ответственности юридических лиц»39 был отозван из Мажилиса и более не рассматривался.

Противники уголовной ответственности для юридических лиц приводят следующие доводы:

1) усилить материальную ответственность за незаконную деятельность вполне возможно в рамках гражданского и административного права;

2) у юридического лица отсутствует физическая природа человека, поэтому оно не может быть лишено свободы либо подвергнуто аресту, а это основные виды уголовных наказаний;

3) уголовная ответственность юридических лиц противоречит принципу личной виновной ответственности40. спорность применения модели, предусматривающей уголовную ответственность юридического лица на основании вины физического лица, для казахстанского уголовного законодательства,

4) введение в национальное законодательство уголовной ответственности юридических лиц в условиях ТС поставит предпринимательство Казахстана в уязвимое положение по сравнению с нашими партнерами;

5) ратифицированные нашей страной Конвенции ООН против коррупции и против транснациональной организованной преступности рекомендуют и признают в отношении юридических лиц любой вид ответственности - гражданско-правовая, административная или уголовная;

6) этот законопроект будет вредить бизнес-климату, он будет дополнительной нагрузкой для предпринимательства.

24 февраля 2012 года в Сенате Парламента Республики Казахстан по инициативе комитета по конституционному законодательству, судебной системе и правоохранительным органам состоялся круглый стол на тему «Уголовная ответственность юридических лиц: реалии и проблемы», выступая на котором, глава Комитета С. Акылбай отметил, что «в целом все наши суждения сводятся к тому, что в настоящий момент нет необходимости введения уголовной ответственности юридических лиц»43. С тех пор вопрос об установлении уголовной ответственности юридических лиц. В том числе за коррупционные деяния, не поднимался.

Следует отметить, что в п.11 статьи 11 ЗРК предусматривает, что «Физические и юридические лица, которые участвуют в выполнении функций по управлению государственным имуществом, представляют в порядке и сроки, установленные Правительством Республики Казахстан, отчеты обо всех сделках имущественного характера и финансовой деятельности, связанных с государственной собственностью, в государственный орган, осуществляющий в отношении государственного имущества правомочия собственника»44 (статья 11 ЗРК вводится в действие с 1 января 2020 года).

Следовательно, можно сделать вывод о том, что предоставление юридическими лицами лицам, уполномоченным на выполнение государственных функций, или лицам, приравненным к ним, незаконного материального вознаграждения, подарков, льгот либо услуг, если эти действия содержат признаков уголовно наказуемого деяния, ненаказуемы.

Еще один момент: формулировка статьи 678 КоАП предусматривает ответственность за предоставление незаконного материального вознаграждения, подарков, льгот либо услуг лицам, уполномоченным на выполнение государственных функций, или лицам, приравненным к ним. Однако Конвенция требует установления ответственности за подкуп должностных лиц, в том числе любого лица, которое руководит работой организации частного сектора или работает, в любом качестве в такой организации, в том числе в интересах третьих лиц. Как видно из формулировок, диспозиция статьи 678 КоАП не отвечает этим требованиям.

Вопрос о защите лиц, информирующих о фактах, связанных с коррупцией

Положения Обзора:

« … подходы государств-участников к осуществлению статьи 33, в которой предусмотрено факультативное положение, а также к введению во внутренние правовые системы надлежащих мер защиты лиц, сообщающих информацию, т.е. лиц, которые добросовестно и на разумных основаниях сообщают о каких-либо фактах, связанных с преступлениями, признанными таковыми в соответствии с Конвенцией (так называемых осведомителей), отличались большим разнообразием. Более двух третей государств-участников не ввели всеобъемлющих мер защиты осведомителей …. Поэтому были представлены многочисленные рекомендации о разработке или даже принятии такого законодательства в приоритетном порядке с целью охвата всех преступлений, признанных таковыми в соответствии с Конвенцией, или введении дополнительных мер для защиты осведомителей в соответствии с духом Конвенции. … В этом случае введение специального понятия

«защита осведомителей» может рассматриваться как фактор, способствующий усилению существующей защиты … Отсутствие надлежащих мер особенно ярко проявляется в государствах-участниках, законодательство которых возлагает на публичных должностных лиц или другие категории граждан обязанность сообщать о подозрениях в отношении коррупционной практики, но не предусматривает обеспечение соответствующей защиты от необоснованного обращения. В некоторых случаях в отсутствие конкретных механизмов защиты осведомителей органы власти ссылались на положения о защите свидетелей и экспертов, предусмотренные во внутреннем законодательстве. Тем не менее следует четко понимать, что таких положений недостаточно. Хотя часто лица, сообщающие информацию, больше всего беспокоятся о своей физической защите и применение в отношении таких лиц мер защиты свидетелей явно способствует сообщениям о коррупционных преступлениях, в статье 33 подразумеваются меры иного характера и масштаба, и она охватывает не только свидетелей, но и лиц, которые не выступают в каком-либо официальном качестве и могут не являться непосредственными участниками уголовного процесса, например в случаях, когда уголовное производство не выходит за рамки этапа расследования. Кроме того, некоторые лица могут владеть информацией на раннем этапе ведения дела, которая не настолько подробна, чтобы являться доказательством в юридическом смысле слова, однако она может явно указывать на наличие нарушений и обратить внимание властей на необходимость возбуждения расследования» (стр.стр. 199-200 Обзора).

«Второй набор мер обеспечивает защиту от судопроизводства, т.е. прямо выраженный запрет на предъявление гражданских исков, возбуждение уголовного преследования (особенно в отношении клеветы, лжесвидетельства и ложного обвинения) или на любое другое судебное разбирательство, связанное с добросовестным сообщением информации, даже если представленные осведомителем факты оказались недостаточными для принятия решения о возбуждении уголовного преследования или вынесения приговора.» (стр. 200 Обзора).

«С учетом факультативного характера статьи 33 защита осведомителей должна предусматривать меры по предотвращению дискриминационного обращения или дисциплинарных санкций в отношении лиц, сообщающих информацию, в том числе в случае если они связаны с предполагаемыми нарушениями положений о профессиональной тайне или дискреционных полномочиях. Если служащий не получит юридических гарантий защиты от возмездия на рабочем месте, он никогда не решится сообщить информацию своему работодателю или регулирующим органам. … Необходимо четко определить права сообщающего информацию лица и специальные меры по усилению его защиты, включая прямо выраженный запрет на дискриминационный перевод на другую работу, понижение в должности, сокращение заработной платы, временное отстранение от работы, увольнение, принудительный выход на пенсию или любое другое профессиональное ущемление, которое может последовать за сообщением информации; право на перевод по просьбе без возможности отказа в выполнении этой просьбы, если раскрытие информации приводит к предъявлению обвинений; и наконец, перенос бремени доказывания на работодателя в ходе производства по делу о трудовом споре. Могут быть приняты дополнительные меры для усиления обязанности компетентных органов по защите сообщающего информацию лица, если оно подвергается реальным притеснениям, травле, запугиванию или агрессии со стороны коллег; предоставить финансовую

компенсацию авансом в счет части расходов на судебное разбирательство, проводимое по инициативе осведомителей, которые оспаривают решение о своем увольнении или ином ущемлении прав; или даже предусмотреть уголовные или иные санкции в тех случаях, когда должностное лицо применяет произвольное или необоснованное наказание в отношении осведомителя за сообщение о коррупционных деяниях. Наконец, было бы полезным, что и сделали некоторые государства- участники, создать специальное ведомство, в которое могут обратиться лица со своими ходатайствами или жалобами на притеснения, или делегировать соответствующее полномочие национальному органу по борьбе с коррупцией, а также изучить способы ускорения доступа к действующим механизмам защиты и отмены обременительных процедур» (стр. 201 Обзора).

Положения Отчета:

«Антикоррупционный закон Казахстана содержит только общее положение о защите разоблачителей (лиц, сообщающих о коррупции), которого недостаточно; действующие нормы о защите участников уголовного процесса имеют ограниченное действие и касаются иной категории лиц» (стр. 8 Отчета).

«Казахстан не выполнил рекомендацию относительно ответственности за диффамацию, активно применяя ее на практике, что ограничивало свободу слова и сообщения о коррупции» (стр. 9 Отчета).

«Следует позитивно отметить наличие порядка и выделение средств для поощрения лиц, сообщающих о коррупции. Однако законодательство Казахстана не содержит понятия разоблачителя. Закон о государственной защите лиц, участвующих в уголовном процессе, касается лишь лиц, которые имеют процессуальный статус в уголовном процессе и не охватывает разоблачителей. Специальных мер по защите лиц, сообщающих о коррупции, не предусмотрено. … Вместо упразднения ответственности за сообщение недостоверных сведений о коррупции, как это рекомендовалось, законодательство в этом вопросе было еще более ужесточено. Уголовный кодекс было дополнено широко сформулированной статьей о распространении заведомо ложной информации, которая может распространяться и на сообщения о коррупции» (стр. 65 Отчета).

Вопрос правового положения лиц, информирующих о ставших им известными фактах, связанных с коррупцией, в Казахстане трактуется неоднозначно. С одной стороны, в Послании Президента Республики Казахстан Н.Назарбаева народу Казахстана. 31 января 2017 г. «Третья модернизация Казахстана: глобальная конкурентоспособность» Глава государства указывает, что «Многое в борьбе с коррупцией будет зависеть от активного участия всего общества. С развитием социальных сетей и других медиаресурсов всеобщее неприятие должно стать мощным инструментом в противодействии коррупции»45. Законодательство также поощряет граждан сообщать о таких фактах.

Так, статья 23 ЗРК гласит, что «Физические лица, общественные объединения и иные юридические лица при противодействии коррупции применяют следующие меры: 1) сообщают об известных им фактах совершения коррупционных правонарушений в порядке, установленном законодательством Республики Казахстан». Статьей 24 ЗРК предусмотрено, что «лицо, располагающее информацией о коррупционном правонарушении, информирует руководство государственного органа либо организации, сотрудником которой является, либо уполномоченный орган по противодействию коррупции. Руководство государственного органа, организации, уполномоченный орган по противодействию коррупции обязаны принять меры по поступившему сообщению о коррупционном правонарушении в соответствии с законом. Лицо, сообщившее о факте коррупционного правонарушения или иным образом оказывающее содействие в противодействии коррупции, находится под защитой государства и поощряется в порядке, установленном Правительством Республики Казахстан. Это положение не распространяются на лиц, сообщивших заведомо ложную информацию о факте коррупционного правонарушения, которые подлежат ответственности в соответствии с законом. Информация о лице, оказывающем содействие в противодействии коррупции, является государственным секретом и предоставляется в порядке, установленном законом. Разглашение указанной информации влечет ответственность, установленную законом»46.

В целях создания условий для сообщения о фактах коррупции, на сайте Национального бюро по противодействию коррупции (Антикоррупционной службы) создан раздел «Сообщить о коррупции»

В порядке реализации п.3 статьи 24 ЗРК принято постановление Правительства Республики Казахстан от 30 декабря 2015 года № 1131, утверждающее Правила поощрения лиц, сообщивших о факте коррупционного правонарушения или иным образом оказывающих содействие в противодействии коррупции, которым предусмотрено поощрение в виде единовременного денежного вознаграждения в следующих размерах: по административным делам о коррупционных правонарушениях - 30 месячных расчетных показателей (далее - МРП), по уголовным делам о коррупционных преступлениях небольшой тяжести - 40 МРП, по уголовным делам о коррупционных преступлениях средней тяжести - 50 МРП, по уголовным делам о тяжких коррупционных преступлениях

- 70 МРП, по уголовным делам об особо тяжких коррупционных преступлениях - 100 МРП48.

Однако эта позитивная картина негативизируется фактором ответственности за неподтвердившуюся информацию о факте, связанном с коррупцией.

Так, статья 24 ЗРК в пункте 3 предусматривает, что защита государства и поощрение не распространяются на лиц, сообщивших заведомо ложную информацию о факте коррупционного правонарушения, которые подлежат ответственности в соответствии с законом.

Закон Республики Казахстан «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц»50 статьей 5 ограничивает рассмотрение анонимных обращений, за исключением случаев, когда в таком обращении содержатся сведения о готовящихся или совершенных уголовных правонарушениях либо об угрозе государственной или общественной безопасности и которое подлежит немедленному перенаправлению в государственные органы в соответствии с их компетенцией, а также обращений, в которых не изложена суть вопроса. Статья 6 того же закона прямо указывает, что обращение должно быть адресовано только компетентному субъекту, содержать полное ФИО, ИИН и подпись обращателя.

Далее, КоАП статьей 439 предусматривает наказание за сообщение органу, ведущему борьбу с коррупцией, заведомо ложной информации о факте коррупционного правонарушения52. Более того, УК РК в статьей 274 содержит санкцию за распространение заведомо ложной информации, создающей опасность нарушения общественного порядка или причинения существенного вреда правам и законным интересам граждан или организаций либо охраняемым законом интересам общества или государства. При этом использование средств массовой информации или сетей телекоммуникаций является квалифицирующим признаком53.

Такой подход к анализу сообщений о фактах, связанных с коррупцией, высокая латентность и труднодоказуемость которой бесспорна, чреват снижением количества обращений лиц, обладающих информацией о совершенном или готовящемся коррупционном правонарушении, в страхе перед возможной недоказанностью и последующим обвинением в заведомой ложности сообщения. Это отмечают эксперты ОЭСР.

Продолжение следует...

Всем, кто дочитал эту главу полностью - наша признательность.