Альтернативный доклад о противодействии коррупции в Казахстане. Часть 11
Взаимодействие общества и государства в противодействии коррупции
В данной главе описывается взаимодействие общества и государства в противодействии коррупции на примере нескольких важных процессов функционирования государства – бюджетного процесса, законодательного процесса, процесса принятия политических решений и собственно борьбы с коррупцией.
Общими выводами будут:
1. В настоящее время участие общества в важнейших процессах функционирования государства обязательно – в той или иной форме
2. Однако рекомендации общества рассматриваются государством, но не обязательны к включению в проект решения - все остается на усмотрение исполнительной или законодательной власти.
3. Единственные, чье мнение будет учитываться исполнительной властью – это маслихаты, парламент и Общественные советы. Поэтому крайне важен их кадровый состав, чтобы они реализовали свои полномочия на практике, а то реализация идет не полностью
4. Также надо отметить пассивность и неинформированность общества, которое ждет, что его проблемы кто-то решит за них и поэтому основную активность проводит за обсуждением в социальных сетях, а не на специальных площадках, установленных законодательно. Часто еще общество не готово бороться с коррупцией, потому что это ему удобней.
Улучшение взаимодействия общества и государства в противодействии коррупции надо как минимум повышением правовой грамотности общества и повышением качества кадрового состава парламента, маслихатов и Общественных советов.
Влияние общества на государственный бюджет
Казахстанское общество включено в бюджетный процесс следующим образом:
1. Информирование общества о бюджете через гражданский бюджет.
2. Казахстан стал первой из стран СНГ, издавшей гражданский бюджет. В марте 2011 года Министерство финансов Республики Казахстан впервые опубликовало на своем сайте нетехническую версию госбюджета, составленного на доступном языке для широкой общественности201. Рабочая группа, в составе представителей Министерства финансов РК, НБСК и Фонда Сорос-Казахстан, разработала Методику гражданского бюджета с учетом реалий Республики Казахстан, международных норм и стандартов, а также рекомендаций гражданского общества. Методика гражданского бюджета утверждена Приказом министра финансов РК
№331 от 27 июня 2011 года. В 2013 г. был принят совместный приказ Министерства экономики и бюджетного планирования РК и Министерства финансов РК "Об утверждении Методической рекомендации по составлению и размещению гражданского бюджета". Согласно данного приказа, гражданский бюджет – документ, публикуемый на официальных Интернет ресурсах уполномоченных органов по государственному планированию и исполнению бюджета, затрагивающий основные положения формирования и исполнения республиканского и местных бюджетов с применением адаптированных форматов и доступного языка для широкого пользования. На официальных Интернет ресурсах уполномоченных органов по государственному планированию и исполнению бюджета создана отдельная вкладка «Гражданский бюджет».
3. Информирование и оценка бюджетов на сайте «Открытые бюджеты». На специализированном сайте https://budget.egov.kz/ , входящем в «Открытое правительство» граждане могут прочитать, прокомментировать и оценить проекты бюджетных программ, утвержденные программы и отчеты об их реализации. Также на портале есть консолидированная финансовая отчетность, бюджетная отчетность, информация о результатах государственного аудита и финансового контроля, гражданский бюджет местных исполнительных органов и центральных государственных органов. В настоящее время там 23 388 документов. Однако надо отметить, что активность на сайте слабая – прочтений очень мало – обычно меньше 100, оценок и комментариев нет. Информацию о бюджете министерств и акиматов люди привыкли искать на их сайтах, а не на «Открытые бюджеты».
4. Заслушивание отчетов об исполнении бюджета Общественными советами. Ежегодно министерства и акиматы отчитываются о бюджете прошлого года и выполнении целевых индикаторов
5. Планирование, разработка, принятие и контроль бюджета маслихатами. В данном случае, маслихаты контролируют весь бюджетный процесс для местных исполнительных органов (акиматов). Их роль очень велика, но сильно зависит от добросовестности депутатов маслихата и их квалификации.
6. Планирование, разработка, принятие и контроль бюджета парламентом. У парламента огромные полномочия по формированию республиканского и государственного бюджета, однако, как и с маслихатами, проблема состоит в добросовестности, независимости и квалификации депутатов.
Основной проблемой с вовлеченностью общества в бюджетный процесс, что эксперты и НПО остаются без широкой поддержки со стороны населения, когда поднимают вопрос коррупции в бюджете, особенно системной. Дело в том, что основную часть налогов составляют налоги с недропользования и поэтому граждане не так сильно вовлечены эмоционально в бюджетный процесс. Но видимо в будущем, с увеличением налогов с физических лиц и всеобщим декларирование имущества и доходов ситуация изменится.
Влияние общества на законотворчество
Процесс законотворчества в Казахстане выглядит в настоящее время следующим образом:
1. Подготовка перспективного плана подготовки нормативных правовых актов
2. Подготовка текущего плана подготовки нормативных правовых актов
3. Подготовка Концептуального плана законотворческой работы Министерством юстиции на основании предложений парламента и правительства
4. Разработка концепций проектов нормативных правовых актов Администрацией президента и подчиненными президенту центральными органами, правительством, парламентом
5. Провести экспертизу в Общественном совете ведомства- разработчика, если проект касается прав и свобод граждан
6. Провести экспертизу Министерства юстиции
7. Провести размещение проектов правовых актов для публичного обсуждения на интернет-портале открытых нормативных правовых актов.
8. Проведение согласование с заинтересованными государственными органами
9. Научная экспертиза законопроекта и одобрение законопроекта канцелярией премьер-министра
10. Внесение законопроекта в Мажилис Парламента и экспертиза в нем
11. Внесение законопроекта в Сенат Парламента и экспертиза в нем
12. Внесение законопроекта в Администрацию президента, экспертиза там и подписание Президентом
13. Вступление закона в силу.
Данный процесс применяется для законов и кодексов, для постановлений правительства и приказов министра он намного проще. Надо отдельно отметить, что ключевым законотворческим органом страны является межведомственная комиссия по вопросам законопроектной деятельности, а не парламент.
Парламент ограничен в своем законотворчестве пунктом 6 статьи 61 Конституции: «Проекты законов, предусматривающие сокращение государственных доходов или увеличение государственных расходов, могут быть внесены лишь при наличии положительного заключения Правительства Республики».
А так как любое значимое действие ведет за собой изменение государственных расходов или доходов, то получается, правительство имеет постоянно заблокировать любую инициативу парламента.
Где на этих этапах законотворчества предусмотрено участие граждан? Можно выделить следующие этапы и возможности:
1. Разработка законопроекта или его концепции – в качестве приглашенных разработчиком экспертов
2. Обсуждение на интернет-портале открытых нормативных правовых актов – могут все граждане
3. Экспертиза Общественного совета – в качестве членов совета или приглашенных советом экспертов
4. Обсуждение в рабочих группах в Мажилисе Парламента – в качестве приглашенных парламентом экспертов
И эта позиция уязвима, потому что только 1 этап, то есть обсуждение на портале, является обязательным, а в остальных случаях все зависит от приглашающей экспертов стороны – они могут пригласить или нет, сами выбирают, кого приглашать, сами выбирают какие рекомендации от общества брать в разработку, а какие нет. Но и обсуждение на портале
«Открытые НПА» также просто имеет рекомендательный характер – даже если все комментарии и оценки будут отрицательные, то это на прохождении законопроекта никак не скажется.
В целом, надо отметить, что участие общества в законодательном процессе полностью зависит от личного состава парламента, министерства юстиции и общественных советов ведомств – если оно будет положительное, то и будет вклад, а если нет, то никакого влияния не будет.
Таким образом, очень сложно предотвратить обществу принятие закона, в котором будут коррупционные нормы.
Также надо отметить 2 проблемы законотворчества – это отсутствие государственной антикоррупционной экспертизы с 2014 года и преобладание ведомственного законотворчества. Последнее особенно опасно, так как ведомство само для себя определяет законность своих действий, определяет свои полномочия и разумеется, в силу бюрократической логики, старается нарастить свое влияние максимально, что всегда сказывается на интересах других ведомств и граждан.
Влияние общества на принятие политических решений
Примером влияния общества на принятие политических решений могут быть 5 социальных инициатив, озвученных президентом Нурсултаном Назарбаевым 5 марта 2018 года204:
1. Новые возможности приобретения жилья для каждой семьи
2. Снижение налоговой нагрузки для повышения заработных плат низкооплачиваемых работников
3. Повышение доступности и качества высшего образования и улучшение условий проживания студенческой молодёжи
4. Расширение микрокредитования
5. Дальнейшая газификация страны
Из этих 5 инициатив две родились из общественных обсуждений в 2017 и 2018 годах:
§ Повышение доступности высшего образования, куда входит увеличение 20 000 грантов на высшее образование на 2018-2019 учебный год и постройка студенческих общежитий – обсуждение образовательной миграции казахстанской молодежи в Россию, которая затем ведет к увеличению общей миграции
§ Дальнейшая газификация страны, то есть постройка газопровода из Кызылординской области в Астану – вызвана обсуждением смога в Астане, который приобрел масштабы большой проблемы для жителей.
Можно также отметить недавнюю реакцию власти в 2016 году на протесты против земельной реформы – тогда был введен на нее мораторий, а над исправлением ситуации работала специальная комиссия, включившая в себя все заинтересованные стороны, и чьи рекомендации сейчас воплощаются в законодательстве.
Однако далеко не всегда так случается. Для того, чтобы общество смогло повлиять на принятие политических решений необходимо выполнение следующих условий:
1. Широкая огласка в СМИ и социальных сетях
2. Интерес населения к данной теме, причем не как обычно в течение 2-3 дней, а в течение нескольких месяцев
3. Достаточная простота проблемы – впрочем, другие темы популярными и не становятся
4. Выступление лидеров мнений, экспертов и представителей элиты на эту тему
5. Очевидность решения проблемы и ее опасности для общества и государства в целом
6. Не затрагивает вопросы национальной безопасности и действующего политического режима
7. Отсутствие противостояния со стороны элитных группировок. Если это сопротивление есть, то навстречу обществу чаще всего не идут.
То есть, тут опять же все упирается в отсутствие сопротивления со стороны элиты как минимум, а лучше ее благожелательное отношения – тогда общество имеет возможность влиять на политические решения. С другой стороны, тут все зависит от активности самого общества и его способности понять свои потребности.
Участие общественных организаций в борьбе с коррупцией в Казахстане можно классифицировать следующим образом:
1. Самостоятельно, в рамках собственной правозащитной деятельности
2. На площадках и в сотрудничестве с Советом по борьбе по коррупции партии «Нур Отан» (правящая партия)
3. На площадке и в сотрудничестве со Специальной мониторинговой группой внешнего анализа и оценки реализации Антикоррупционной стратегии Республики Казахстан на 2015-2025 годы при Агентстве по делам государственной службы и противодействию коррупции.
В целом, участие довольно серьезно и оно является таким из-за того что Агентство по делам государственной службы и противодействию коррупции активно привлекает общественные организации к борьбе с коррупцией. К примеру, план мероприятий по осуществлению Антикоррупционной стратегии Казахстана на 2018-2020 годы в течение всего 2017 года разрабатывался с участием 283 казахстанских общественных организаций. Часть мероприятий плана (примерно 7 из 120) бы предложены Transparency Kazakhstan.
Но надо отметить, что и вне такой работы рекомендации Transparency Kazakhstan постоянно воплощаются в реалии. К примеру, в конце 2017 года на встрече с тогда заместителем председателя АДГС А.Ж.Шпекбаевым с учредителями и попечительским советом Transparency Kazakhstan было предложено внедрить специальные бейджи для государственных служащих, чтобы они не оставались анонимными для граждан, и через 2 месяца это предложение было реализовано.