Альтернативный доклад о броьбе с коррупцией в Казахстане. Часть 4
Стратегия государства в противодействии коррупции
Общепризнанно, что Казахстан сделал значительный рывок вперед в экономическом развитии за последние 18 лет. Основные экспортные товары и высокие цены на них позволяли государству демонстрировать хорошие темпы роста экономики
Экономический рост сопровождался реформами государственного сектора для укрепления институтов. Несмотря на эти инициативы, в области добропорядочности государственного и квазигосударственногосектора и борьбы с коррупцией в целом Казахстан отстает от стран-членов ОЭСР.
Правительство Республики Казахстан определило борьбу с коррупцией как один из ее ключевых приоритетов и предприняло ряд антикоррупционных реформ. Они были начаты под эгидой более широкой экономической, социальной и институциональной реформы, ставя перед собой цель стать одной из 30-ти наиболее развитых стран мира к 2050 году.
Чтобы поддержать реализацию этой Стратегии - 2050 года, был разработан национальный план «100 конкретных шагов», охватывающий пять областей институциональной реформы:
1. Создание современной и профессиональной гражданской службы;
2. Обеспечение верховенства закона;
3. Индустриализация и экономический рост;
4. Единой нации на будущее;
5. Прозрачность и подотчетность государства.
Все международно-правовые стандарты ООН, а также ОЭСР, нашли отражение в действующих стратегических документах, принятых и реализуемых в Казахстане. Это и стало правовой основой и является стратегией действий правительства, бизнеса и общества для достижения единой цели - государства без коррупции.
Выполнение действующих стратегических документов по борьбе с коррупцией находится под контролем не только соответствующего государственного уполномоченного органа – Агентства Республики Казахстан по делам государственной службы и противодействия коррупции, а также Национального Бюро по противодействию коррупции, но и высшего руководства страны. В реализацию стратегии широко задействованы общественные институты и бизнес-структуры.
Международные обязательства Республики Казахстан по борьбе с коррупцией
Конвенция ООН против коррупции
Казахстан ратифицировал Конвенцию против коррупции в 2008 году55. Это важный шаг по снижению уровня коррупции в стране и тенденций по ее восприятию среди населения, бизнес-сообщества, инвесторов, национальных и международных институтов, а также эффективный механизм по имплементации международных антикоррупционных стандартов в национальное законодательство.
Казахстан проводит регулярную самооценку и принимает участие во взаимной оценке прогресса по выполнению Конвенции против коррупции. Последний раунд оценки состоялся в 2015 году. Конференция стран-участников конвенции положительно оценила прогресс Казахстана в проведении антикоррупционных реформ.
Антикоррупционная сеть ОЭСР для стран Восточной Европы и Центральной Азии и Стамбульский план действий по борьбе с коррупцией ОЭСР
Казахстан активно участвует в работе Антикоррупционной сети ОЭСР по борьбе с коррупцией для стран Восточной Европы и Центральной Азии.
Основной целью Сети ОЭСР по борьбе с коррупцией для стран Восточной Европы и Центральной Азии, основанной в 1998 году, является поддержка стран-членов в их усилиях по предотвращению и борьбе против коррупции, обмен информацией, разработка хороших практик и координация донорской помощи в форме региональных встреч и семинаров, программ взаимного обучения и специализированных тематических проектов. Стамбульский план действий по борьбе с коррупцией является частью Сети.
С 2006 года Казахстан участвует в реализации Стамбульского плана действий по борьбе с коррупцией. Стамбульский план действий по борьбе с коррупцией – это субрегиональная программа взаимной оценки, которая была начата в рамках Сети в 2003 году56.
Казахстан прошел уже четыре раунда мониторинга выполнения рекомендаций Стамбульского плана действий по борьбе с коррупцией. В сентябре 2017 года был утвержден отчет IV раунда мониторинга. В нем содержатся следующие рейтинги степени выполнения рекомендаций третьего раунда мониторинга:
§ из 19 предыдущих рекомендаций Казахстан не выполнил одну рекомендацию,
§ выполнил частично 15 рекомендаций,
§ выполнил в основном одну рекомендацию;
§ ни одна рекомендация не была выполнена полностью.
В результате Четвертого раунда мониторинга были сформулированы 22 новые рекомендации, а семь предыдущих рекомендаций были признаны все еще остающимися в силе.
Другие международные договоры и соглашения
В рамках международного сотрудничества в антикоррупционной сфере, Казахстан планирует ратификацию Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию, Конвенции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию и присоединение к Группе государств против коррупции Совета Европы (ГРЕКО).
Кроме этого, страна участвует в международной системе финансового мониторинга и является участником Группы Эгмонт57 (международная инициатива государственных структур по противодействию отмыванию денег и финансированию терроризма).
Противодействие коррупции как часть внутренней политики
Стратегический план развития Казахстана до 2025 года
Опубликованный в феврале 2018 года Стратегический план развития Республики Казахстан до 2025 года одним из приоритетов устанавливает значительное усиление превентивных мер, снижение как «спроса на неправомерные коррупциогенные действия», так и возможность их осуществления.
Стратегия определяет, что приоритетом будет являться масштабное применение системных, превентивных мер борьбы с коррупцией и переход на точечное использование уголовно-правовых инструментов преимущественно в тех сферах, где наблюдаются наибольшие коррупционные риски.
Стратегия предполагает, что упрощение, цифровизация и сокращение контактов с потребителями наиболее востребованных гражданами и предпринимателями услуг, повышение их прозрачности снизят необходимость и возможность для совершения неправомерных деяний. Меры по предотвращению коррупции будут применяться поэтапно в сферах деятельности организаций государственного и квазигосударственного секторов, имеющих высокие коррупционные риски.
Как будет достигаться такая стратегия действий?
Во-первых, будет проведен аудит всех точек взаимодействия населения с государственным аппаратом, определены государственные услуги и функции, имеющие потенциал к упрощению или автоматизации, увеличена доля услуг, доступных в электронном виде или по принципу «одного окна».
В дальнейшем будет внедрен принцип «одного заявления» (государственные услуги будут оказываться на основании заявления и копии документа, удостоверяющего личность, без предоставления дополнительных документов).
Следующим шагом станет реализация концепции «проактивных государственных услуг», когда гражданин без каких-либо запросов получает автоматическое уведомление о необходимости/возможности получения государственной услуги, а в некоторых случаях такая услуга будет оказываться автоматически.
Во-вторых, в государственных органах и организациях будут переведены в электронный формат все процессы, подпадающие под критерии, определяющие принципиальную возможность автоматизации.
В-третьих, в соответствии со стандартами ОЭСР будет разработана инструкция участника государственных закупок о действиях в случае подозрения или выявления недобросовестной организации процесса закупок. С целью установления единых подходов, усиления ответственности и контроля будет проведена работа по регламентации закупок субъектов квазигосударственного сектора.
В-четвертых, будет проведена межведомственная интеграция информационных систем государственных органов, в том числе с порталом «электронного правительства».Данная интеграция охватит как существующие, так и вновь создаваемые информационные системы и базы данных.Это позволит перейти от оказания отдельных государственных услуг к комплексным по принципу «одного заявления», а также сократить поле непосредственного взаимодействия граждан с государственным аппаратом.
В-пятых, анализ и прогнозирование коррупционных рисков будут дополнены современными методами предиктивной аналитики с использованием действующих единых баз данных. Внедрение рекомендаций, выявленных в результате анализа коррупционных рисков, будет закреплено нормативно в целях устранения причин и условий, способствующих коррупции.
В-шестых, будут приняты комплексные меры по совершенствованию уголовной политики, независимости правосудия, подотчетности при расходовании бюджетных средств; меры по укреплению институтов в сфере борьбы с коррупцией.
Антикоррупционная стратегия Республики Казахстан по борьбе с коррупцией до 2025 года
Антикоррупционная стратегия Республики Казахстан на 2015-2025 годы59 является комплексным и системным документом, определяющим основные направления деятельности в сфере борьбы с коррупцией.
Антикоррупционная стратегия фокусируется на следующих вопросах:
§ Противодействие коррупции в сфере государственной службы
§ Внедрение института общественного контроля
§ Противодействие коррупции в квазигосударственном и частном секторе
§ Предупреждение коррупции в судебных и правоохранительных органах
§ Формирование уровня антикоррупционной культуры
§ Развитие международного сотрудничества по вопросам противодействия коррупции.
Данные направления соответствуют положения Коррупции ООН против коррупции, а также рекомендациям отчетов Стамбульского плана действий по борьбе с коррупцией.
В 2017 году закончился первый этап реализации Антикоррупционной стратегии Республики Казахстан, второй этап – с 2018 по 2020 годы – проходит в настоящее время.
С 2017 года в Казахстане происходит оценка выполнения положений Антикоррупционной стратегии в виде ежегодных национальных докладов о борьбе с коррупцией.
Правовые основы для борьбы с коррупцией и их соответствие международным стандартам и принципам
Закон Республики Казахстан «О противодействии коррупции»
Закон Республики Казахстан «О противодействии коррупции»60 регулирует общественные отношения в сфере противодействия коррупции и направлен на реализацию антикоррупционной политики Республики Казахстан. В фокусе этого закона в основном вопросы, направленные на достижение добропорядочности государственной службы и предотвращение коррупционных рисков.
Более подробно, это такие вопросы как;
§ применение мер финансового контроля за доходами и расходами государственных служащих;
§ проведение антикоррупционного мониторинга и выявление антикоррупционных рисков;
§ предотвращение конфликта интересов;
§ общие и специальные меры по достижению добропорядочности в бизнесе и на государственной службе;
§ разработка антикоррупционных стандартов и их применение;
§ инструменты оценки выполнения антикоррупционной политики в государстве, в том числе ежегодный Национальный доклад о противодействии коррупции и т.д.
Несмотря на важность и актуальность этого закона, некоторые из его положений критикуются из-за явного их несоответствия международным стандартам.
Например, положения о мерах финансового контроля в отношении государственных служащих, позволяющие контролировать соответствии их расходов и доходов. В первой редакции закона от 2015 года, положения о введении в действие практики обязательного декларирования доходов и расходов государственных служащих и их опубликования, соответствовали международным стандартам и должны были быть введены в действие с 1 января 2017 года.
30 ноября 2016 года были внесены изменения в Закон РК «О противодействии коррупции», которые, в частности, касались введения всеобщего декларирования доходов физических лиц (статья 11 «Меры финансового контроля» закона). Срок введения в действие статьи 11 Закона РК «О противодействии коррупции» был отложен до 1 января 2020 года. Причины, по которым отложен срок введения всеобщего декларирования, - «неготовность государственных баз данных» и налоговых органов по обработке и проверке деклараций.
В настоящее время и до 1 января 2020 года действует прежняя редакция статьи 9 «Меры финансового контроля» (из утратившего силу Закона РК «О борьбе с коррупцией». Обязательное опубликование сведений из деклараций не предусмотрено. Более того, в соответствии с Законом РК «О противодействии коррупции», поступающие в органы государственных доходов сведения в декларациях, составляют служебную тайну. Их разглашение влечет увольнение виновного лица.
Международные эксперты, включая членов мониторинговой группы ОЭСР, неоднократно рекомендовали Казахстану пересмотреть данные положения и внедрить механизм декларирования расходов и доходов государственных служащих как одного из наиболее эффективных антикоррупционных механизмов.
В отчете IV раунда мониторинга по выполнению рекомендаций Стамбульского плана действий по борьбе с коррупцией отмечается, что еще со второго раунда мониторинга осталось намерение ввести всеобщее декларирование доходов и имущества физических лиц в Казахстане. Согласно предыдущему Закону «О борьбе с коррупцией», лица, занимающие государственную должность, представляли в налоговый орган по месту жительства декларацию о доходах и имуществе. Декларированию подлежали только доходы и имущество, являющиеся объектом налогообложения согласно налоговому законодательству. Такая система критиковалась в предыдущих отчетах ОЭСР по Казахстану.
«Важным элементом системы раскрытия доходов и расходов публичных служащих является опубликование содержание имущественных деклараций, без которого такая система не будет полной, и не будет выполнять полноценно свою роль. Следует пересмотреть существующий закон и внедрить как можно скорее (до 2020 года) обязательную публикацию в сети интернет информации с деклараций на веб-сайтах
соответствующих органов, а также централизовано на сайте Агентства или другого органа. При этом, публиковаться должна вся информация, кроме некоторой конфиденциальной информации о физических лицах согласно перечню, закрепленному прямо в тексте закона (например, данные о точном адресе проживания и нахождения недвижимости, дата рождения, паспортные данные)», - указано в отчете ОЭСР «Антикоррупционные реформы в Казахстане» (2017 год)
Другие кодексы и законы, подзаконные акты в сфере борьбы с коррупцией
В Казахстане действуют и приняты другие кодексы и законы, подзаконные акты, обеспечивающие правовую основу для реализации антикоррупционной политики, в том числе: Уголовный, Уголовно-процессуальный кодексы, Предпринимательский кодекс, Кодекс об административных правонарушениях, законы «О государственной службе»,
«Об административных процедурах», «О доступе к информации», «Об общественных советах» и другие. В числе подзаконных актов: правила по приему и сдаче в специальный фонд подарков государственными служащими, правила вознаграждения лиц, сообщающих о коррупционных нарушениях, правила и методики оценки деятельности государственными служащими и так далее.
Текущие проблемы при реализации стратегии государства в противодействии коррупции
Слабые механизмы имплементации международных антикоррупционных стандартов
В Казахстане достигнут неоспоримый прогресс в обновлении антикоррупционного законодательства, в разработке и принятии новых законодательных и подзаконных актов для обеспечения антикоррупционных реформ. Однако сейчас нужно сосредоточиться на осуществлении этих реформ и укреплению механизмов, способствующих имплементации международных антикоррупционных стандартов.
Для достижения прозрачности и открытости бюджета, в Казахстане необходимо предпринять ряд инициатив, направленных на обеспечение открытого, прозрачного и всеобъемлющего процесса составления бюджета, как на национальном, так и на субнациональном уровнях, таких как: публикация проектов бюджетов и улучшение полноты бюджетных документов на протяжении всего бюджетного цикла.
Что касается подотчетности и надзора, то системы внутреннего и внешнего аудита и контроля должны быть сосредоточены на экономической эффективности отдельных программ, а также на оценке качества отчетности об эффективности и структуре управления. Кроме того, необходимы дальнейшие усилия по поощрению добросовестности и подотчетности в добывающих отраслях и в фондах национального благосостояния.
В Казахстане недавние реформы государственных закупок показывают многообещающий путь для дальнейшей прозрачности и целостности в системе закупок. Тем не менее, ряд областей требуют дальнейшей реформы, в том числе: сокращение большого количества исключений из правил закупок, расширение применимости этих правил к субъектам квазигосударственного сектора и разработки основанной на рисках превентивной основы, характерной для государственных закупок, для уменьшения уровня коррупции.
Слабые антикоррупционные институты
Слабые институты в Казахстане замедляют ход реформ. Так, необходима значительная работа для обеспечения благоприятных условий для институтов гражданского общества и их взаимодействия с государством и бизнесом для снижения уровня коррупции в стране.
Необходим пересмотр законодательства об общественных советах, а также положений об экспертных советах для повышения статуса и возможностей этих институтов гражданского общества.
Несмотря на то, что в Казахстане достигнут определенный прогресс в области защиты лиц, сообщающих о фактах коррупции, необходимы также значительные усилия для создания надежной системы защиты осведомителей. Акцент на защиту свидетелей вызывает озабоченность в отношении защиты тех, кто добросовестно передает информацию, которая в конечном итоге не приведет к судебному преследованию.
Роль независимых СМИ имеет решающее значение для обеспечения выявления фактов коррупции, подотчетности государства и повышения осведомленности общественности о коррупции. В свою очередь, эффективность средств массовой информации зависит от доступа к информации и свободы выражения мнений, плюрализма СМИ, а также профессионального и кадрового состава журналистов-расследователей.
Для того чтобы средства массовой информации могли выполнять свою роль, в Казахстане рекомендуется провести ряд реформ, в том числе улучшить доступ СМИ к информации в соответствии с законодательством «О доступе к информации». Кроме того, можно сделать еще больше для расширения свободы выражения мнений в Казахстане, в частности путем устранения мер, которые приводят к цензуре. Например, декриминализация клеветы, оскорбления.
Несовершенство антикоррупционной уголовной политики
В Казахстане достигнут значительный прогресс по реформированию уголовного законодательства по выявлению, расследованию и наказанию лиц, совершивших коррупционные преступления. Например:
- введение дифференцированного размера штрафа к сумме взятки;
- обязательный пожизненный запрет на занятия должностей публичной службы в случае привлечения к ответственности за коррупцию;
- исключение возможности условного освобождения от ответственности в случае коррупционных преступлений и неприменения сроков давности к таким преступлениям и т.д.
Однако нерешенным остается ряд проблем.
Во-первых, озабоченность вызывает смещение акцента на финансовые санкции вместо применения лишения свободы за серьезные коррупционные преступления. Как указывают эксперты ОЭСР, ограничение санкций за преступления взяточничества финансовой компенсацией, может быть недостаточно сдерживающим и может позволить коррумпированным чиновникам избежать сурового наказания, откупившись от него
Во-вторых, Казахстан должен также вводить эффективные юридические требования в отношении корпоративной ответственности (ответственности юридических лиц) за взяточничество с пропорциональными санкциями.
В-третьих, необходимо повысить потенциал правоохранительных органов для эффективного расследования и судебного преследования взяточничества, а также предоставления и получения международной помощи по уголовным делам на основе двусторонних или многосторонних договоров или, в их отсутствие, на основании запроса и согласно принцип взаимности.
Продолжение следует...