Руслан Жангазы
политолог
В 2007 году в Казахстане запущен «маховик» конституционных преобразований – Президент Н.А.Назарбаев выступил с программой политических реформ. Новые параметры Конституции задали мощный импульс процессу модернизации государственного управления.
Главное – при обновлении конструкции политической системы найдено оптимальное соотношение между общественным динамизмом и стабильностью государства.
По этому поводу убедительно высказался английский мыслитель и политический публицист Эдмунд Берк, которого считают отцом-основателем классического консерватизма. Он полагал, что государство неспособное видоизменяться, не сможет и сохранится. При этом консерватор был убежден, что государство нужно реформировать на основе «имеющихся материалов». В этом трудно с ним не согласится, зная о необходимости учета таких существенных факторов как невысокий уровень развития гражданского общества, патерналистскую политическую культуру населения, а также географические особенности нашей страны.
Ожидаемое изменение взаимоотношений по линии «центр – регионы» объективно ведет к всестороннему развитию местного самоуправления, необходимость в котором начала проявляться в последние годы. В определенном смысле местное самоуправление должно будет стать закономерным и гармоничным продолжением центральной власти в различных уголках страны. При этом разграничение полномочий местных органов власти и органов местного самоуправления должно носить поэтапный и многоуровневый характер.
Местное самоуправление – это стержневой элемент любой современной демократии. Говорить о строительстве гражданского общества при отсутствии данного атрибута просто немыслимо. Полноценное развитие гражданского общества может быть осуществлено посредством внедрения и реализации института местного самоуправления, призванного стать ключевым инструментом защиты интересов местного населения. Однако местное самоуправление является одним из наименее развитых институтов гражданского общества в Казахстане.
К сожалению, за весь реформенный период не были проработаны и приняты однозначные подходы к организационной форме местного самоуправления. Дело в том, что за все годы реформы системы административного управления страны принимались лишь косвенные меры по формированию местного самоуправления, которые были тесно взаимоувязаны с реформированием системы местного государственного управления. При этом значимость местного самоуправления для поступательного развития государства и эффективного функционирования общества казахстанцами пока еще, видимо, не осознана. И вполне закономерно, что люди задаются вопросами: что же это такое местное самоуправление и для чего оно им нужно?
Отвечая на этот вопрос, хотелось бы изложить следующее.
Местное самоуправление это такой низовой уровень административной системы, где население может себе позволит реализовать модель плебисцитарной, т.е. самой что ни на есть «прямой» демократии. Жители нескольких домов, а то и целого города добровольно объединяются для решения своих насущных проблем жилищно-коммунального характера. Это может быть связано с водоснабжением, газификацией, подачей тепла и света в дома или обустройством территории. По сути, население как бы самоорганизовывается для того, чтобы более эффективно и оперативно разрешать проблемы местного значения. Другими словами, система местного самоуправления воспроизводит важные управленческие процессы, только в миниатюре и с большим участием самого населения.
Если же говорить о президентской программе политических реформ, обнародованной не так давно, то она как раз и предусматривает введение в стране этой самой системы местного самоуправления. Конечно же, это решение не родилось в одночасье, и не было принято вчера. Напомним, что оглашению Президентом государственного курса на построение собственной модели местного самоуправления предшествовала многолетняя и кропотливая работа. В результате в ходе поиска оптимального механизма реализации местного самоуправления был наработан определенный опыт.
Первым делом была осуществлена реформа жилищно-коммунального хозяйства. Она подразумевала перевод на бездотационную основу сферы содержания и эксплуатации жилищного фонда. Потом были неудачные попытки принятия нормативно-правовых актов, которые предусматривали четкое разграничение органов местного государственного управления от местного самоуправления. Несмотря на отсутствие профильного законодательства, еще в Конституции 1995 года была заложена норма, которая создала серьезные предпосылки формирования местного самоуправления. Так, статья 89 Основного Закона страны гласит: «В Республике Казахстан признается местное самоуправление, обеспечивающее самостоятельное решение населением вопросов местного значения».
Резкое ухудшение социально-экономической обстановки и обострение жилищно-бытовых проблем стимулировало создание в Казахстане институтов, которые выполняли функции органов местного самоуправления. Процесс реформирования сферы ЖКХ был направлен на создание объединений граждан на местах, которые бы частично выполняли функции органов местного самоуправления. В итоге, в республике образовались две формы такого рода объединений – Кооперативы собственников квартир (КСК) и Комитеты территориального самоуправления (КТС).
Однако их деятельность во многом напоминает работу ЖЭКов и сельсоветов, эффективность которых была не намного выше. Нынешние председатели КСК, в большинстве своем, по стилю управления немногим отличаются от тех же домоуправов. Подавляющее большинство КСК показали недостаточную эффективность своей деятельности. Периодически в обществе поднимается вопрос о необходимости, по крайней мере, частичного участия государства в финансовой поддержке жилищно-коммунального хозяйства населения. Это свидетельствует о неготовности населения полностью отказаться от государственного обеспечения структур самоуправления и требует дальнейшего совершенствования законодательства в этой сфере.
Конечно же, основным критерием успешности развития местного самоуправления является экономическая целесообразность. Следует понимать, что органы самоуправления – это самостоятельные структуры, предоставляющие социальные услуги населению на местах. Иными словами, характер взаимоотношений между органами местного самоуправления и населением должен носить не административный, а сервисный характер. Суть в том, что государство сознательно ограничивает сферы своего воздействия и уступает структурам местной власти право самостоятельно.
Глава государства Нурсултан Назарбаев в своем выступлении указал, что маслихаты станут основой местного самоуправления, однако это отнюдь не исключает другие формы самоуправления и самоорганизации граждан. После поправок в Конституцию Республики Казахстан 2 пункт статьи 98 изложен в следующей редакции: «Местное самоуправление осуществляется населением непосредственно, а также через маслихаты и другие органы местного самоуправления в местных сообществах, охватывающих территории, на которых компактно проживают группы населения.
Органам местного самоуправления в соответствии с законом может делегироваться осуществление государственных функций».
Как мы видим, данная конституционная норма вполне допускает альтернативные формы самоуправления. В этой связи достаточно резонным представляется вопрос: почему же маслихаты становятся основой формирования системы местного самоуправления в нашей республике, ведь это фактическое объединение местного государственного управления и самоуправления?
Во-первых, многие научные исследования подтверждают необоснованность противопоставления государственной власти и самоуправления. Так, известный российский политолог – эксперт в сфере политической регионалистики Туровский Р.Ф. утверждает, что в формирование местного самоуправления важно вкладывать не политический смысл, а сугубо функциональное значение. Здесь совершенно очевидно, что вопрос о развитии местного самоуправления политизировать неуместно, нужно руководствоваться прагматическими соображениями. Действительно, какая бы модель не была реализована, она, прежде всего, должна стать эффективной системой управления местного сообщества.
Безусловно, местное самоуправление сохраняет определенную автономию от государства. Но также необходимо учитывать, что местное самоуправление, в значительной степени, является продолжением государственной власти, в то же время оно осуществляется с участием местного населения, поэтому имеет и общественную природу. Следовательно, органы местного самоуправления выполняют двоякую функцию – государственную и общественную.
В нашем же случае, гармоничное сочетание государственных полномочий и общественных функций позволит реально повысить эффективность самоуправления. Думается, что подобное объединение позволит устранить те недостатки, которые имелись когда они функционировали по отдельности. С одной стороны, самоуправление не имело четкой единой структуры, серьезных и стабильных источников финансирования. С другой стороны, маслихаты в большинстве случаев были оторваны от народа и не могли эффективно решать задачи своего региона без поддержки акима. Теперь же, эти вопросы автоматически снимаются с повестки дня.
Не менее важным является то, что поправки в Основной Закон страны позволяют акимам населенных пунктов легитимно решать проблемы местного самоуправления наряду с осуществлением государственных полномочий. Следует отметить, что сельские акимы в силу отсутствия структур самоуправления фактически исполняли их обязанности, поэтому данные нововведения направлены лишь на законодательное закрепление сложившихся отношений.
Во-вторых, развитие местного самоуправления на основе маслихатов было продиктовано необходимостью эволюционного государственного и политического развития страны. Переход от системы с тотальным государственным управлением к модели с сильным самоуправлением должен быть опосредован неким «промежуточным» этапом. И таким компромиссным механизмом реализации местного самоуправления является маслихат. Предполагается, что эта модель самоуправления в транзитный период оправдана и позволит оптимально учесть интересы центра и местных сообществ.
Предполагается, что постепенно мы придем к либеральной модели местного самоуправления. Но это будет зависеть от степени развитости социально-экономической инфраструктуры регионов и готовности населения автономно осваивать и поддерживать территории. Пока же, нужно формировать местное самоуправление, которое соответствует интересам государства и потребностям общества. Судя по всему, на данном этапе реализуется «переходная» модель, которая направлена на сохранение общественной стабильности и преодоление межрегиональной диспропорции развития.
Тем более нельзя забывать о том, что высокая степень легитимности политической системы обеспечивается положительной динамикой равновесия между темпами модернизации и сохранением стабильности. Мы все были свидетелями тех губительных последствий неадекватного ускорения процессов политической модернизации, которые выступили в последствии катализаторами социальных конфликтов и дестабилизации в ряде транзитных стран. Как мы видим, ничего хорошего из этого не вышло – пострадал народ.
Помимо всего вышесказанного конституционные реформы могут создать значимый политический эффект на местах. Теперь, когда маслихаты станут основой органов местного самоуправления, следует ожидать определенной политизации их деятельности. Политическая «нагрузка» на самоуправление будет усиливаться за счет существенного перераспределения властных полномочий и ответственности на местном уровне. Прежде всего, речь идет о значительном возрастании политической роли маслихатов. Представляется, что повышение роли местных представительных органов и предоставление им дополнительных полномочий является одним из важнейших шагов по формированию реального самоуправления. Так, согласно проводимой реформе назначение акима возможно с согласия маслихатов по представлению Президента страны.
Более того, обновление Конституции предусматривают некоторое упрощение процедуры выражения маслихатом недоверия акиму. По новым правилам достаточно простого большинства голосов депутатов маслихата для принятия решения по данному вопросу. Предполагается, что расширение потенциала воздействия маслихатов на акимов с одной стороны, интегрирование маслихатов с органами местного самоуправления с другой, создаст эффект «сокращения дистанции» между народом и местной властью. К тому же, это позволит экстраполировать систему сдержек и противовесов уже на местный уровень, где перекосы более значительнее, чем на верхних этажах государственного управления.
В заключении следует отметить, что единое понимание и согласие по основные направлениям модернизации обеспечит всеобщую поддержку программе политических реформ, которая так нужна нашей стране. Принятая модель реализации местного самоуправления свидетельствует, что доминирует взвешенный и трезвый подход в этом вопросе. Сегодня никто не может серьезно утверждать о создании у себя некой идеальной модели политического устройства, и мы не берем на себя такую смелость. Наоборот, открыто заявляя об имеющихся недостатках и ошибках прошлых лет, мы намерены поэтапно устраняя их, эволюционно развиваться в рамках общемирового демократического тренда. Но не стоит также забывать, что наша республика еще находится на начале пути своего развития. Возведение нового Казахстана, имеющего эффективную систему государственного управления, только началось.
Фото - voxpopuli.kz