Политика структурной перестройки экономики

Политика структурной перестройки экономики

1. Вступление

Политика структурной перестройки экономики (Индустриальная политика – мы понимаем одно и то же под терминами «Политика структурной перестройки экономики», «Индустриальная политика») – политика государства направленная на акцентированное развитие отобранных отраслей. Целью политики является изменение структуры экономики – рост доли приоритетных секторов в экономике, рост доли секторов с более высокой производительностью труда – и, как следствие, более высокое значение ВВП на душу населения в будущем.

«Термин «Индустриальная политика» напоминает образ японских бюрократов в 1960-х, 1970-х, которые определяли секторы с высоким потенциалом роста («победителей») и направляли индустриальные компании в эти секторы посредством финансовых стимулов и призывов в чувствам долга перед обществом» (из работы «Индустриальная политика после Восточно-Азиатского кризиса: от ориентации на внешние рынки к новым внутренним способностям», Ashoka Mody, Всемирный банк).

Индустриальная политика, как активная политика государства, направленная на структурную перестройку экономики является очень важным элементом развития экономики. Исторически политики структурной перестройки экономики позволяли многим странам, добившихся прогресса в экономическом развитии, развить перспективные отрасли, достичь результатов, в последствии названных экономическим чудом. Учитывая вышесказанное, мы являемся большими сторонниками того, чтобы политика структурной перестройки экономики имела место быть.

Для системного понимания необходимо исходить из того, что экономика есть ничто иное, как портфель проектов. Чем больше более доходных и более производительных проектов в «портфеле» (под названием экономика), тем больше производительность и доходность экономики. Наша задача заключается в том, чтобы увеличить количество новых высокодоходных и производительных проектов, а также повысить доходность и производительность уже имеющихся проектов.

2. Факты по миру

В начале 70-х годов Правительство Тайваня выделило стратегические отрасли промышленности с фокусом на машиностроение и информационные технологии, которые получали полномасштабную государственную поддержку.
Из-за ограниченности ресурсов Корея более явно, чем Япония, обозначила приоритетные отрасли для развития, которые пользовались поддержкой государства.
В Китае проводилась экспортоориентированная промышленная политика преимущественно за счет создания налоговых, кредитных, таможенных преференций отраслям и предприятиям, нацеленным на внешние рынки.
В Японии обозначили позицию и придерживались политики по всяческому содействию и поддержке экспортоориентированных компаний. На ранних стадиях модернизации в 1950-е годы в условиях ограниченности валюты экспортоориентированные компании получают больше валюты, могут закупать на нее больше технологий и сырья, расширять таким образом экспортное превосходство. Так Япония очень быстро достигла положительного сальдо торгового баланса, в первую очередь с США. Большую роль сыграл экспорт электроники, транзисторов[1].
По сравнению с японской (делавшей также упор на развитие секторов, направленных на внутренний рынок) корейская модернизация была сразу ориентирована на экспорт — это было связано с тем, что внутренний рынок Южной Кореи невелик (что еще более актуально для Казахстана). Именно экспортные отрасли получили наибольшие привилегии, такие как налоговые льготы, субсидирование или выдача кредита по пониженной ставке, государственная поддержка зачастую напрямую привязывалась к достижению заявленных результатов по экспорту – только в случае достижения целей кредит предоставлялся[2]. Япония тоже поощряла экспорт, но ее экономика была в значительно большей степени ориентирована на внутренний рынок.
В Тайване не сразу (и вначале во многом под давлением со стороны иностранных экспертов) ставка была сделана на развитие экспортного производства[3]. Главной целью было наращивание экспорта промышленных товаров, нацеленное на обеспечение занятости избыточной рабочей силы и зарабатывание иностранной валюты, которая должна была стать основным источником экономического роста. В самом начале реализации политики средства на развитие экспорта было решено получить через приватизацию государственных предприятий и внешние заимствования, однако в дальнейшем основным источником финансирования стали краткосрочные экспортные кредиты, налоговые льготы и прямые иностранные инвестиции. Практически все экспортные компании подпадали под действие специального режима налогообложения, правительство также поощряло создание новых предприятий в передовых секторах, таких как электроника. Вместе с тем экспортные кредиты не были привязаны к конкретным отраслям промышленности — их могла получить любая фирма с подтвержденными экспортными заказами. Это помогло создать на Тайване множество мелких и средних предприятий наряду с крупными компаниями.
После начала экономических реформ в 1978 году именно экспорт стал мотором экономического роста в Китае[4]. Доля экспорта в ВВП выросла быстрее, чем где-либо в мире: с 5% в 1978 году более чем до около 40% сегодня.
Власти успешных стран ЮВА правильно определили приоритеты при определении отраслей будущего и сделали упор на развитие технологичных сегментов, производящих продукцию с высокой добавленной стоимостью.
В 1970-е годы Япония построила свою дуальную экономическую систему — мощный конкурентоспособный экспорт и сильно защищенный внутренний рынок.

3. Инструменты политики структурной перестройки экономики

Инструменты поддержки могут быть разнообразными, но все они сводятся к тому, что создаются дополнительные доходы для отобранных приоритетных сегментов, либо уменьшаются расходы – ни больше, ни меньше – все просто.

Как работает стимулирование? Все также просто. Инвесторы принимают решение на основе значения ожидаемой доходности проекта в расчете на принимаемый риск. Если инвестор отказывается от перспектив инвестирования в страну это означает что, либо ожидаемая доходность является недостаточной, либо подразумеваемые риски являются высокими и недостаточно компенсируются ожидаемой доходностью. Стимулирующие меры направлены на то, чтобы повысить значение доходности проектов – это достигается за счет повышения доходов проектов, либо уменьшения расходов проектов. Разумеется вторую часть мер, которая направлена на уменьшение рисков инвестирования также необходимо использовать – тем более, что они бесплатны, то есть не требуется возмещения расходов инвесторов, необходимо лишь создать менее рисковую среду.

В целом, то, какие именно инструменты используются, не является принципиальным – какая разница для инвестора, какие именно инструменты поддержки используются. Для получателей поддержки важны три основные составляющие: 1. размер поддержки, 2. условия ее получения, а также 3. степень надежности ее получения.

Большинство инструментов поддержки запрещены международными соглашениями. Так участие в ВТО, Таможенном союзе накладывает ограничения на использование различных инструментов. Необходимо учитывать подобного рода ограничения при формулировании инструментария поддержки в рамках политики структурной перестройки экономики. Для нас не принципиально какие именно инструменты будут использоваться. Мы будем использовать термин приведенная стоимость поддержки (ПСП) для отражения размера поддержки государства.

4. Кого поддерживать?

Необходимо стимулировать инвестиции в приоритетные секторы. Критерии определения приоритетных секторов:

- конкурентоспособность – наличие сравнительных конкурентных преимуществ страны в настоящем, либо факторов развития конкурентоспособности в будущем,

Из Доклада МВФ по стране № 11/151. Это потребует, чтобы более высокая доля добавленной стоимости нефтяного сектора используется для среднесрочного развития несырьевых секторов. Эта цель в значительной степени зависима от хорошо разработанной стратегии, которая должна способствовать экономической диверсификации, основанной на сравнительных преимуществах Казахстана, и от улучшения перспектив для долгосрочных иностранных инвестиций.

- высокая добавленная стоимость: секторы с ВДС, либо несырьевые экспортные секторы,

- экспортоориентированность сегмента,

- мультипликативный эффект для остальной экономики.

Приоритетные секторы не должны превышать 15-20% несырьевой экономики, в противном случае теряется эффект поддержки для приоритетных сегментов. При поддержке всех, не поддерживается никто. Сегодня, к примеру, по нашей оценке в число приоритетных вошло не менее трех четвертей несырьевых производственных отраслей, что по факту означает размытость приоритетов. Но самое страшное, всегда поддержка широкого списка секторов негативно влияет на по-настоящему приоритетные секторы (не нейтрально, а негативно – об этом подробно в последующих разделах).

Таким образом, отбор приоритетных отраслей должен производиться на основе выработанных критериев, а количество приоритетных отраслей должно быть ограниченным. Мы для себя не определили какие именно секторы должны являться приоритетными в Казахстане. Отбор приоритетных секторов предполагает глубокий анализ отраслей, их перспектив, оценку сравнительных преимуществ страны на данный момент и в динамике. Так как подобного рода работы мы не проделывали, мы не хотели бы делать необоснованных выводов. Более того, мы не хотели бы, чтобы кто-то их определил, так как вероятность ошибки высока, а негативный эффект значителен. Мы предлагаем оказывать значительную поддержку экспортоориентированным несырьевым проектам с переделом выше третьего. Все остальные проекты во благо государства не заслуживают поддержки в рамках политики структурной перестройки экономики.

Результатом политики структурной перестройки экономики, создающей стимулы для новых инвестиций, станет поэтапный переток ресурсов (человеческих, финансовых, пр.) в секторы с ВДС, либо в новые проекты с более новыми технологиями, более высокой капиталовооруженностью и производительностью труда.

5. Что необходимо для действенности программы?

Условия и размеры поддержки

Приведенная стоимость поддержки должна составить около 25% инвестиционных затрат – это повысит IRR проекта на четверть (с учетом временной стоимости денег). Компания получает 5% от стоимости инвестиционных затрат в год, до тех пор пока компания не выберет сумму в размере 25% инвестиционных затрат. Субсидирование предоставляется только в те года, в которых выполняются условия получения: поддержание загрузки производства на уровне минимум 50%, более 60% реализуемой продукции должно отгружаться на экспорт.

Рекомендации для повышения действенности программы

Средства программы индустриализации должны тратиться в целях стимулирования новых «нужных» инвестиций, а не поддержки имеющихся проектов или новых проектов, которые реализовались бы и без поддержки программы индустриализации. Мы полагаем, что львиная доля реализуемых проектов имела бы место и без программы индустриализации. Таким образом, исторически потраченные средства были израсходованы не в целях индустриализации, то есть не в целях структурной перестройки экономики.

Также необходимо учитывать если финансовые средства тратятся, но стимулирование новых «нужных» инвестиций не происходит, то так же деньги тратятся впустую. В свою очередь для обеспечения стимулирования инвестиций необходимо выполнение следующего.

Инвестор должен иметь возможность оценивать вероятность получения государственной поддержки до осуществления значимых вложений с его стороны. Инвестору необходимо «на берегу» гарантировать (подписывать при необходимости соглашение о предоставлении поддержки), что в случае выполнения им заранее известных, понятных ключевых условий он автоматически получит поддержку от государства. Примерами ключевых условий может быть: запуск проекта в установленные сроки, достижение необходимого уровня загрузки мощностей, доведение экспорта до минимального уровня в продажах (этот показатель может быть установлен для секторов, ориентированных на экспорт), достижение минимальных уровней производительности труда установленных для сектора. Факт предоставления субсидий не должен быть привязан к субъективным факторам, таким как решениям отдельных органов, комиссий, лиц. Неопределенность, опасения субъективизма для инвестора негативно отразиться на стимулирующей роли программы.

Без соблюдения этого пункта средства будут тратиться на субсидирование неприоритетных проектов или проектов, которые имели бы место и без программы. Приоритетные проекты, появление которых предположительно должно быть простимулированы программой индустриализации, не появятся без соблюдения настоящего пункта.

Страна должна быть готовой к масштабному субсидированию – общий пул субсидируемых проектов минимум 2-3 миллиардов долларов в год. Такой относительно небольшой пул проектов недостаточен и является минимальным для структурной перестройки экономики. Очевидно, что поддержка меньшего пула не возымеет никакого действия на экономику страны.
Приведенная стоимость поддержки должна быть значительной. Казахстан уступает другим странам по многим параметрам привлекательности страны для иностранных инвестиций, включая такие параметры как небольшой внутренний рынок, относительно высокие заработные платы, завышенный курс валюты вследствие нефтяного сектора, дальность от океанов, т.д. Это является еще одним аргументом, почему страна должна сфокусироваться только на приоритетных секторах. Иначе финансовых ресурсов страны будет недостаточно. Республика должна выбрать узкий перечень приоритетных важных секторов и оказывать им значимую поддержку.

6. Что если условия обеспечения действенности стимулирующих мер не соблюдаются?

Нужна ли стране программа, которая не подпадает под критерии действенной, которые мы обозначили выше в предыдущем разделе? Мы полагаем, что нет. Главная цель программы изменить структуру экономику в пользу приоритетных отраслей. Такая цель достигается за счет возросших объемов инвестиций в приоритетные секторы, которые приведут к росту выхода продукции (ВВП) в приоритетных секторах. Таким образом, конечная цель индустриализации это стимулирование инвестиций в приоритетных секторах. Программа должна создавать стимулы для новых инвестиций.

Если стимулы не создаются, а средства тратятся на субсидирование без обеспечения действенности программы, то такая программа по факту приводит лишь к трате средств для поддержки тех инвесторов, которые реализовывают инвестиции вне зависимости от наличия программы, а не пришли в отрасль по причине наличия в ней государственной поддержки. Цель программы это стимулирование инвестиций, которые появились по причине наличия программы государственной поддержки. Если программа заключается в поддержке инвестиций, которые осуществляются не по причине наличия государственное поддержки, то такие инвестиции имели бы место и без программы.

Вывод

Политика структурной перестройки экономики является одним из способов преобразования нефтяного богатства республики в другие формы богатства.

По факту, мы не наблюдаем, что в стране созданы действенные механизмы привлечения инвестиций в приоритетные секторы. Мы объясняем это прежде всего тем, что условия обеспечения действенности инструментов стимулирования не соблюдены.

Мы также не наблюдаем того, что были отобрано узкое количество по настоящему приоритетных секторов, на которые должен быть поставлен фокус. По этой причине, мы считаем, что меры поддержки в виде субсидирования должны быть упрощены, так как не считаем целесообразной трату государственных средств.

В то же самое время, мы были бы рады появлению инструментов стимулирования в рамках программы структурной перестройки экономики государственной поддержки, которые:

Действовали бы в отношении выявленного узкого количества приоритетных секторов, в совокупности не превышающих 15% несырьевой экономики,
Предполагали бы значительные субсидии для проектов, приведенная стоимость которых находилась бы на уровне 20-25% стоимости проектов,
Находились бы вне зависимости от решений лиц и комиссий, что гарантировало бы получение инвестором субсидий в случае выполнения установленных условий в части: создания проекта в приоритетной отрасли, запуска проекта в оговоренные сроки, вывода проекта на заранее установленный уровень загрузки, доведения экспорта до заранее установленных уровней.

Из Доклада МВФ по стране № 10/241. Сотрудники Фонда подчеркнули, что накопление сбереженных доходов от нефти в НФРК следует по-прежнему использовать для ограничения роста реального курса, связанного с нефтью, тогда как планируемые структурные реформы должны повысить производительность и конкурентоспособность в ненефтяных отраслях.

6. Принцип альтернативности

В этом разделе мы хотели бы ввести термин Принцип альтернативности. Принцип альтернативности заключается в следующем: при поддержке отобранных отраслей, состояние других отраслей ухудшается – то есть отрасли альтернативны друг другу – это осознает далеко не каждый экономист. Точно также: при ослаблении определенных отраслей, состояние остальных отраслей улучшается.

Созданные государством стимулы приводят к росту конкурентоспособности отобранных сегментов и росту инвестиций в них, что в итоге приводит к росту чистого экспорта в рамках отобранных сегментов – сокращается импорт, либо увеличивается экспорт. Итогом становится эффект усиления валюты, что и приводит к негативному влиянию для отраслей, которым поддержка не оказывается.

Наглядным примером негативного влияния на оставшуюся экономику является голландская болезнь, когда успешность сырьевой индустрии приводит к усилению валюты и росту локальных издержек и негативному влиянию на все остальные отрасли.

«Помощь государства отобранным отраслям, как правило, является неудачной антикризисной политикой, потому что она осуществляется в ущерб остальным отраслям» (отрывок из документа по Австралийской экономической политике) / «Government assistance to selected industries generally makes for poor “crisis policy”, because it comes at the cost of penalizing unassisted activities».

Необходимо учитывать, что всякий раз когда оказывается поддержка сегментов, которые не являются отобранными и приоритетными, то такого рода поддержка негативно сказывается на отобранных сегментах и, в целом, всей оставшейся экономики.

Следование принципу альтернативности означает следующее:

Поддержка отдельных секторов/отраслей/предприятий и их соответствующее усиление негативно влияет на состояние других секторов,
Ослабление определенных секторов/отраслей/предприятий, соответственно, позитивно влияет на оставшиеся секторы,
Подход направленный на взращивание и усиление желанных секторов и ослабление нежеланных секторов лежит в основе современных продвинутых экономических политик. К примеру, наиболее развитые европейские страны не желают видеть в структуре своих экономик грязные производства, производства с низкой добавленной стоимостью, так как их присутствие в их экономиках приводило бы к падению конкурентоспособности других секторов, а также отвлечению ресурсов, в том числе человеческих, финансовых, на нежеланные отрасли.
Политика импортозамещения также должна учитывать, что замещение импорта в сегментах, где страна не сможет эффективно, конкурентно производить товары, а также в сегментах с низкой добавленной стоимостью, нецелесообразно. Более того такое импортозамещение может негативно влиять на оставшиеся секторы по упомянутым выше причинам.
Традиционная американская экономическая модель предполагает не поддержку, а ускорение банкротства неэффективных производств, с тем, чтобы прекратить «съедание» стоимости неэффективными компаниями и высвободить ресурсы, потребляемые неэффективными проектами.
К 1980-м годам восточноазиатские «тигры» практически полностью покончили с субсидиями неэффективным компаниям. До этого в странах применялась практика субсидирования неэффективных компаний.
Необходимо не путать неэффективные, неконкурентные компании с конкурентными компания, которые испытывают временные трудности по различным причинам. Им также не нужно оказывать поддержку. Однако, в отличие от неконкурентных компаний, конкурентные компании не исчезают, а лишь реструктурируются, банкротятся и впоследствии вновь возобновляют свои операции.

Нам понравилось как журнал эксперт описал ситуацию, что нецелесообразно заниматься производством максимально широкого перечня продукции, а необходима выработка системной позиции относительно того, к какой структуре экономики стремится страна и следование этой позиции.

«Разница в доходах между физическими лицами в значительной степени определяется выбором вида экономической активности. Хирурги имеют более высокий доход, чем уборщицы в больницах. Те же механизмы работают в отношениях между странами: то, что производит страна, будет в значительной степени определять относительный уровень ее дохода. Любая эффективная экономическая политика должна учитывать эти элементы.

Нынешний производственный профиль российской экономики при развитии свободной торговли создает высокий риск того, что большинство российского населения будет оставаться относительно бедным.»[5]

7. ГП ФИИР

В настоящем документе мы лишь затрагивали инструменты стимулирования в рамках политики структурной перестройки экономики и высказывали свое мнение и виденье относительно их.

Мы также хотели быть свое мнение по программе ГП ФИИР, которая призвана способствовать индустриальному и инновационному развитию страны. ГП ФИИР в большей степени нам нравится и ее появление было знаковым для страны по многим причинам. Мы хотели бы отметить следующие из них:

Программа внедрила новый принцип мотивации для местных исполнительных органов способствовать появлению проектов. С момента появления программы усилия местных исполнительных органов в поддержке, способствовании появлению новых проектов в регионе существенно выросли. Это в значительной степени помогло бизнесу реализовывать проекты. Был внедрен принцип ответственности местных исполнительных органов за сроки введения проектов в их регионах.
В рамках программы был проведен анализ экономики страны, определен и систематизирован перечень перспективных проектов. В последующем была проведена работа по анализу и решению основных проблем, которые осложняли, затягивали реализацию проектов.

Описанное выше внедрилось в практику вместе с ГП ФИИР. Программа ФИИР очень важно, так как инвестиционная среда является более важным фактором для привлечения инвесторов к реализации проектов (см. более подробно об этом в главе, посвященной иностранным инвестициям). Усилия местных исполнительных органов являются частью благоприятной инвестиционной среды.

Однако программа ФИИР не могла быть идеальной. И как в отношении всех программ пришло время ее совершенствовать.

8. Заключительные строки и выводы

Для ощутимого эффекта меры должны быть достаточны для стимулирования приоритетных экспортоориентированных инвестиций общим объемом около 2-3 миллиардов долларов в год.

В Казахстане имеется большой потенциал повышения производительности за счет населения, занятого в низкопроизводительных сегментах – прежде всего населения на селе, а также населения занятого в неорганизованной торговле. Рост количества проектов с высокой производительностью будет способствовать поэтапному росту доли населения, занятого в высокопроизводительных сегментах

… «Вот результат наших громких докладов. Из 31 крупного проекта, а это 90% общего объема инвестиций по Карте индустриализации, только 5 проектов связаны с производством готовой продукции, 11 проектов предполагают производство продукции более низких переделов, которой нам не нужно было. По реализуемым более 220 проектам 80% инвестиций направляются в нефтегазовый и горно-металлургический сектора», — отметил президент и поручил продолжать поиски проектов с высокой добавленной стоимостью….

… Главный же механизм ФИИР, который позволяет этому проекту не сгинуть, — это Карта индустриализации. То есть, по сути, список предприятий, которым государство оказывает поддержку. Понятно, что список этот конечен, поэтому, чтобы получить помощь, в заветный лист еще нужно попасть. И понятно также, что попадают в него в первую очередь те, кто имеет влияние в Астане. Ясно также, что в столице сильны совсем не представители обрабатывающей промышленности, а сырьевики, поскольку экономика у нас на данный момент сырьевая. Так что вряд ли стоит удивляться и тому факту, что на выходе львиная доля инвестиций пошла совсем не туда, куда следовало бы…[6]

На данный момент широко использовать финансовые инструменты стимулирования не целесообразно пока:

Не предусмотрено формирование значительного бюджета для стимулирования инвестиций на 2-3 млрд долл в год в размере до 20% стоимости проекта.
Не сформулирован узкий перечень приоритетных секторов. Мы предлагаем вовсе отказаться от определения приоритетных секторов и поддерживать экспортные проекты высокого передела.
Не обеспечены условия, при которых инструменты стимулирования будут действенны и эффективны в привлечении инвесторов для открытия новых проектов на территории страны.

9. Вместо послесловия

Не факт, что страна вовсе сможет заниматься стимулированием приоритетных инвестиций в свете вступления в ВТО и прочие торговые и интеграционные объединения. Развитые страны хитры – они налагают ограничения на стимулирование. В итоге борьбу за международные приоритетные «нужные» инвестиции выигрывают не те страны, кто мог бы оказать наибольшую экономическую поддержку (потому что попросту ее запрещают оказывать), а те страны, что предоставляют инвестициям благоприятную условия работы: благоприятный инвестиционный климат, дешевые трудовые ресурсы, транспортная близость к рынкам сбыта. Наличие запрета на различные формы экономического стимулирования международных приоритетных инвестиций является ключевым фактором, почему стране тяжело будет структурно перестроить экономику страны вследствие наличия ограничений в стимулировании инвестиций в экспортоориентированные производства с высоким переделом.

Попытка – не пытка. Стоит попробовать осуществить те меры стимулирования, которые на данный момент доступны и будут доступны в обозримом будущем. Другого пути вероятно нет.

Параллельно страна должна усилить неэкономические инструменты стимулирования инвестиций, которые не могут быть запрещены ВТО. Об этом немного подробно в следующей главе, посвященной иностранным инвестициям.

[1] http://www.boj.or.jp/en/research/wps_rev/wps_2003/data/wp03e07.pdf

[2] http://www.imf.org/external/np/speeches/2004/082104.htm

[3] http://www.ide.go.jp/English/Publish/Periodicals/De/pdf/85_02_03.pdf

[4] http://www.imf.org/external/np/apd/seminars/2003/newdelhi/lardy.pdf

[5] http://expert.ru/expert/2010/36/reformirovanie_rossii/

[6] http://expert.ru/kazakhstan/2012/08/vyidaet-sistemnuyu-oshibku/

Аналитическая группа

Интеллектуального Клуба "Алматы Трендс"