В известном советском фильме «А зори здесь тихие» старшина Васков, отчитывая молодых зенитчиц, всегда ссылался на устав. Таким уставом для казахстанских чиновников являются Закон «О государственной службе», Положение о порядке прохождения государственной службы, а также Кодекс чести государственного служащего.
В нашей стране государственной службой ведает целое ведомство в лице Агентства по делам государственной службы, имеющее свои территориальные подразделения в каждой области. Помогает Агентству решать текущие проблемы АО «Национальный центр по управлению персоналом государственной службы». Подготовка и переподготовка кадров осуществляется в Академии государственного управления. Возникает естественный вопрос: Не многовато ли одних госслужащих для контроля над другими госслужащими? Но, видимо, разработчики законов о госслужбе не знакомы с первым законом Паркинсона о том, что работа заполняет время, отпущенное на нее и, согласно которому «чиновники стремятся множить себе подобных и создают друг другу работу».
Упомянутые нормативные акты определяют порядок поступления на государственную службу, основные требования и функции политических и административных государственных служащих, их полномочия, регулируют трудовые отношения, определяют персональную ответственность каждого государственного служащего, предусматривают поощрения и взыскания, а также многое другое. Любой кандидат на поступление на государственную службу заранее знает предъявляемые к нему требования и должен пройти конкурс.
Но самое интересное в том, что, ни Закон, ни другие подзаконные акты не определяют самого главного – как критерии назначения на должности, так и критерии карьерного роста. Иначе говоря, чему должен соответствовать чиновник и над чем ему нужно поработать, чтобы стать на ступеньку выше.
В советское время, когда страной безраздельно правила КПСС, существовала номенклатурная система кадров. Скажем, руководитель предприятия входил в номенклатуру райкома партии и числился в ее кадровом резерве. Успешный руководитель предприятия мог стать руководителем районного звена, тем самым автоматически попадал в номенклатуру обкома. При надлежащем выполнении своих обязанностей он выходил на областной уровень, соответственно уже входил в номенклатуру ЦК республики. Далее по служебной лестнице можно было дойти до союзных инстанций. У коммунистической партии был также свой резерв в лице комсомола, откуда выросли многие партийные и государственные руководители СССР. Типичным примером такого номенклатурного роста в Казахстане является президент страны, выросший от секретаря парткома завода до первого секретаря ЦК Компартии Казахстана. Схожий путь из комсоргов до руководителей молодежи республики прошли другие известные политики Н. Тасмагамбетов и С. Абдрахманов.
При всех недостатках советской системы, в кадровой политике соблюдался относительно объективный подход, что открывало перспективы для карьерного роста любому работнику нижнего звена.
В Казахстане в соответствии с действующим законодательством назначение первых руководителей министерств и ведомств, а также областных акимов и акимов двух столиц является прерогативой президента. Назначение членов правительства происходит после формального одобрения парламента. Заместители центральных государственных органов назначаются постановлением правительства. Руководители структурных подразделений центральных органов в областях назначаются руководителями этих ведомств. Очевидно, что в кадровых решениях высшего руководства страны превалирует сугубо субъективный подход.
Учитывая, что назначение политических государственных служащих входит в компетенцию главы государства, отдельно остановимся на назначениях на должности административных государственных служащих или чиновников среднего звена. Например, по каким критериям назначаются начальники управлений и директора департаментов министерств и ведомств? Для этого нужно иметь определенный стаж работы в одной должности, быть хорошим специалистом своего дела, считаться хорошим исполнителем или организатором? Повторюсь, что об этом не упоминается ни в законе о госслужбе и ни в положении. Получается, что кадровый вопрос целиком и полностью в руках вышестоящего руководителя, который, как нормальный человек, исходит, прежде всего, удобности и близости будущего подчиненного. Поскольку в назначении политических государственных служащих объективно основывается на субъективном подходе, следовательно, последующие назначения также субъективны. Данное явление имеет название непотизм. Не надо иметь семь пядей во лбу, чтобы понять, что вся низовая кадровая политика в руках людей, которые сами были назначены на должности благодаря и только непотизму. Получается некий заколдованный круг, откуда невозможно выбраться. По этой причине любые реформы государственной службы без коренного изменения законодательства, где предусматривался бы заслон непотизму, обречены на провал. Для этого достаточно в Положении о порядке прохождении государственной службы четко определить критерии для назначения на должности, как, например, стаж, профессионализм, организаторские способности и др. Кроме того, назначение на вышестоящие должности в госорганах должно проходить через конкурс и гласно.
Еще одна особенность отечественной кадровой политики: не всегда соблюдается принцип «сапожник должен тачать сапоги». Имеются случаи, когда чиновники, имеющие образование по одной специальности, не только работают, но и занимают руководящие должности в совершенно другой сфере. Последний пример, когда на одном из совещаний выяснилось, что руководителем департамента здравоохранения одной области является чиновник педагог по образованию. Не такими ли чиновниками, сидящими не на своих местах, объясняются провалы в образовании и медицине. Аналогичное положение наблюдается в почти каждом министерстве и ведомстве.
Другой момент, на который хотел бы обратить внимание. Во время очередной смены правительства во Франции, когда социалистов заменили правые, один большой чиновник министерства экономики сказал, что министры приходят и уходят, а экономику определяют специалисты министерства. На Западе и в других демократических странах новый министр, как и везде, приходит со своей командой. Но, как правило, его команда состоит из советников и помощников, а костяк министерства остается неизменными. В нашем отечестве каждый новый назначенец первым делом начинает перетряхивание кадров, ставя на ключевые посты своих людей, а те, в свою очередь, своих. С приходом нового министра или акима все повторяется.
Важная особенность западной системы - это упор на специалистов. В их государственных органах ценятся эксперты по определенным направлениям, которые имеют соответствующую зарплату. Например, когда Барак Обама знакомился с аппаратом Государственного департамента, ему в первую очередь представляли специалистов и экспертов по отдельным странам и отдельным международным проблемам, подчеркивая, что именно они определяют внешнею политику США. Не думаю, что наш МИД может похвастаться узкими специалистами. Как, мы знаем, в нашем внешнеполитическом ведомстве превалирует глобальный вектор.
В Казахстане, чем выше занимаешь должность, тем выше зарплата и больше чиновничьих привилегий в виде служебного автомобиля и называемых лечебных пособий. Поэтому на первом месте казахстанского чиновника стоит карьерный рост, ради которого применяются различные методы: от элементарного подхалимажа начальству до подсиживания своих коллег. За рубежом также важен карьерный рост, но не все хотят стать начальниками, предпочитая оставаться экспертами, мнению которых прислушиваются на самом высшем уровне.
Наши первые руководители имеют право на распределение бюджетных средств, чем они иногда пользуются в угоду своим личным интересам. А чем это иногда заканчивается, мы узнаем из СМИ, когда нас информируют об очередном коррупционном скандале, как например это было с бывшим министром экологии Н. Искаковым и нынешнем министром здравоохранения Ж. Доскалиевым. Кстати, в том же Западе служебные машины закреплены за первыми руководителями. Остальным сотрудникам пониже рангом тоже полагаются служебные транспорт, но в отличие от своих казахстанских коллег, они сами садятся за руль служебной машины или используют свой личный транспорт.
Несколько лет назад глава государства сам инициировал реформу государственной службы. Помнится, он говорил, что он дает поручение министру, министр отписывает документ своему заму, тот директору департамента, далее начальник управления и начальник отдела и после этого документ попадает непосредственному исполнителю. Тогда президент потребовал убрать лишние звенья и упор сделать на экспертов.
О том, как выполнили поручение главы государства, остановимся отдельно. Лишним звеном посчитали начальников отделов и их сократили, а всех рядовых сотрудников сделали специалистами. Как следовало ожидать, директора департаментов, их заместители и начальники управлений остались на своих местах. Между прочим, рабочими лошадками министерств и ведомств всегда считались начальники отделов и на эту должность можно было претендовать без особой протекции. Если взять недалекий советский период, то тогда в министерствах было несколько замов, далее шли управления и отделы. В независимом Казахстане функции советских управлений поделены между департаментами и управлениями. В результате реформы количество начальников осталось на прежнем уровне, а нагрузка на исполнителей увеличилась. Как и раньше, один начальник отписывает документ своему заму, тот другому нижестоящему начальнику и так дальше по цепочке до бесправного рядового чиновника. Потом все эти начальники стоят над своим единственным исполнителем и теребят его, чтобы он быстро подготовил документ, который давно ждет вышестоящее начальство.
Но самая главная особенность проведенной реформы заключается в том, что в государственных учреждениях введена система оплаты, применяемая в бизнес сообществе. В конце каждого месяца директор департамента выставляет коэффициент каждому сотруднику, согласно которому определяется зарплата. Не трудно догадаться, что в этой оценке труда подчиненных преобладает все тот же субъективный фактор. Можно выполнять личные поручения своего начальника и всегда ходить в передовиках. Кстати, пять лет назад, когда происходило награждение юбилейной медалью «10 лет Конституции» почти все помощники министров и заместителей министров были награждены этой наградой.
Неэффективным оказался институт ответственных секретарей. Хотя идея была из западного опыта, где министры политики сменяются, а ответственные секретари выполняют основную работу и обеспечивают преемственность аппарата. В нашем случае все свелось к борьбе за право подписи на тот или иной документ или за доступ к распределению бюджета, о чем красноречиво подтвердили взаимные обвинения бывшего министра экологии Нурлана Искакова и бывшего ответственного секретаря Рустема Хамзина на суде.
Объявленное сокращение госслужащих на 15 % по замыслу авторов должна принести сэкономить 18, 6 миллиардов тенге. Не подвергая сомнению необходимость сокращения чиновничьего аппарата, можно догадаться, что головы каких чиновников попадут на плаху сокращения. То, что будет присутствовать все тот же субъективный фактор, а непотизм учитываться, не подлежит сомнению.
В заключение хотелось бы еще раз отметить, что ни одна реформа государственной службы, какие благие намерения она не преследовала бы, без определения критериев назначения на ту или иную должность не даст желаемого результата. Соответственно, нужно искоренить субъективный подход и непотизм в кадровой политике, что возможно только при реальных политических реформах, а это уже другой вопрос и, следовательно, выходит за рамки данной статьи.
Проблему государственной службы, как и другие проблемы можно обсудить на сайте: kazbei.org