С принятием нового закона о ГЧП и расширением видов сотрудничества помимо концессии, в Казахстане появилось 300 проектов на различных стадиях рассмотрения.
Львиная доля всех проектов ГЧП приходится на сферу образования и здравоохранения, но среди проектов есть и уникальный - создание частной тюрьмы на юге Казахстана.
Основная проблема для успешного запуска - рентабельность и окупаемость проекта.
О том, как развивается ГЧП и какое место в этом процессе занимает образование, мы поговорили с аналитиком казахстанского центра государственно-частного партнерства Надирой Мырзагалиевой.
- Расскажите о том, как механизм ГЧП был реализован в этом году, ведь был принят новый закон?
- С принятием нового закона о государственно-частном партнерстве в конце прошлого года этот год ознаменовался большим количеством инициаций проектов ГЧП как на государственном уровне, так и среди субъектов предпринимательства.
Если ранее ГЧП проектами интересовались в большинстве случаев иностранные инвесторы, в этом году появилась перспектива и для отечественных бизнесменов. В первую очередь, это связано с расширением линейки контрактов ГЧП и возможностью заключения договоров на основании прямых переговоров, т.е. без проведения конкурса.
Ранее по Закону о концессиях, принятому в 2006 году реализация проектов была возможна только по одной схеме как концессия, теперь есть контракты на доверительное управление или аренду государственного имущества или объекта частной собственности, контракт жизненного цикла, сервисный контракт, лизинговый контракт, контракты НИОКР и другие виды партнерства.
Кроме того, законом о ГЧП предусмотрены финансовые и нефинансовые меры государственной поддержки, предусматривающие возврат вложенных инвестиций частного партнера государством, компенсация операционных затрат по обслуживанию объекта в период эксплуатации, безвозмездное пользование земельным участком в период действия договора ГЧП, дополнительно может быть предоставлен натурный грант и многие другие меры государственной поддержки.
Также были упрощены процедуры планирования проектов ГЧП, появилась возможность прохождение полного цикла от инициации до заключения договора ГЧП, включая все виды экспертизы документации на местном уровне.
Все эти нововведения послужили толчком для заключения 13 договоров ГЧП на местном уровне, то есть акиматами Актюбинской, Акмолинской, Алматинской областей в сфере здравоохранения, спорта, сельского хозяйства. Помимо этого, по схеме концессии заключены 14 договоров, все в сфере образования. Всего на той или иной стадии планирования и реализации находятся боле 300 проектов.
- Насколько я понимаю сейчас больше всего проектов связано с 2 секторами: строительство дорог и строительство больниц. Подскажите, почему именно эти 2 отрасли?
- Анализ международного опыта использования ГЧП показал, что в каждой из стран «Большой семерки» имеется своя наиболее приоритетная отрасль по использованию ГЧП. Так, в США такой отраслью являются автодороги (32 из 36 проектов), в Великобритании – здравоохранение (123 из 352 проектов) и образование (113 из 352 проектов), в Германии – образование (24 из 56 проектов, в Италии, Канаде и Франции – здравоохранение.
В других развитых странах как Австрия, Бельгия, Израиль, Южная Корея, Сингапур на первом месте по числу использования ГЧП находится автодорожная отрасль, на втором и третьем месте здравоохранение и образование соответственно.
В странах с переходной экономикой также лидируют автодороги, аэропорты, тюрьмы, водоочистные сооружения.
В Казахстане аналогично наиболее актуальными отраслями на сегодняшний день являются образование, здравоохранение, ЖКХ, строительство жилья и транспорт. Львиная доля всех проектов ГЧП приходится на сферу образования и здравоохранения, 101 и 66 проектов соответственно. В сфере транспорта реализуется всего 11 проектов.
Необходимость в ГЧП возникает, прежде всего, в тех сферах, за которые государство традиционно несет ответственность, в данном случае говорим о социальной сфере.
Например, существующая сеть организаций дошкольного образования и темпы его обновления не успевают за ростом рождаемости детей в Казахстане. Так, в 2015 году очередность в детские сады составила 545,4 тысяч детей, в том числе детей от 3 до 6 лет – 185,6 тысяч человек, охват детей дошкольным воспитанием и обучением от 1-го до 3-х лет в Казахстане значительно ниже среднего показателя стран Организации экономического сотрудничества и развития (по республике – 16 %, ОЭСР – 32 %).
Согласно Государственной программе развития образования и науки до 2019 года к 2020 году будут созданы 186,3 тысяч новых мест (2016 году - 47,4 тысяч; 2017 году - 41,9 тысяч; 2018 году - 44,6 тысяч; 2019 году - 52,4 тысяч), что позволит повысить показатель охвата детей дошкольным воспитанием и обучением, в том числе за счет расширения сети дошкольных организаций посредством механизмов ГЧП.
Развитие ГЧП в дошкольном образовании поддерживается на уровне ЮНЕСКО.
Аналогичная ситуация в сфере здравоохранения. Государственной программой «Саламатты Қазақстан» отмечено, что отрасль здравоохранения нуждается в дополнительных вложениях, особенно в развитие первичной медико-санитарной помощи. В настоящее время инфраструктура здравоохранения сконцентрирована в мегаполисах, несмотря на то, что более 40 % населения Казахстана составляют сельчане, которые не получают равномерный доступ к качественным и высокотехнологичным медицинским услугам.
Также проблематично материально-техническое обеспечение медицинских организаций. К примеру, оснащенность скорой медицинской помощи медицинским оборудованием и изделиями медицинского назначения по республике составляет 51,69 %. В ряде регионов страны станции скорой медицинской помощи, поликлиники, врачебные амбулатории, ФАПы располагаются в нетиповых, приспособленных помещениях или в аварийных зданиях.
Для повышения эффективности здравоохранения, разделения риска между государственными и частными инвесторами, внедрения современных технологий, соответствующих международным стандартам, а также для сокращения нагрузки на государственный бюджет целесообразно использование ГЧП.
Однако проекты ГЧП не могут быть реализованы, основываясь только на потребности населения в услугах. Инвесторов нужно заинтересовать рентабельностью и окупаемостью проекта, так как на стадии строительства они традиционно берут в кредит значительные средства, которые подлежат возврату в течение определенного срока после введения объекта в эксплуатацию.
В социальных проектах зачастую услуги для населения финансируются за счет государственных заказов, в детских садах образовательный заказ, в медицинских объектах – гарантированный объем бесплатной медицинской помощи, которые гарантирует государство в течение всего срока действия договора ГЧП.
- Верно ли утверждение, что переход на подушевое финансирование в медицине и переход медицинских объектов в доверительное управление сделал эту сферу привлекательной для локального бизнеса? И именно поэтому мы видим интерес бизнеса в ГЧП в этом секторе?
- Обеспечение Единой национальной системой здравоохранения пациентам свободного выбора врача и медицинской организации стимулирует развитие частного сектора.
В целом государственная программа Саламатты Казахстан ставит цель создания эффективной и доступной системы оказания медицинской помощи путем совершенствования системы управления и менеджмента в здравоохранении и обеспечения высокого качества и доступности медицинской помощи. Для повышения эффективности здравоохранения, разделения риска между государственными и частными инвесторами, внедрения современных технологий, соответствующих международным стандартам, на основе взаимообмена опытом, а также для сокращения нагрузки на государственный бюджет планируется привлечение частных компаний к управлению государственными и ведомственными медицинскими объектами и развитие частного сектора.
Таким образом, государство поэтапно создает комфортные условия для работы частного сектора в данной отрасли.
Внедрение ГЧП в сферу здравоохранения предоставляет предпринимателям возможность управления государственными объектами и вести бизнес на долгосрочной перспективе. В рамках ГЧП реализуются проекты как доверительного управления действующих объектов, так и строительство новых, которые могут быть переданы в государственную собственность, но оставаться в управлении частного партнера в качестве частной медицинской организации.
- Расскажите, верно ли утверждение, что ГЧП большего всего должно работать в инфраструктурном смысле? То есть, нужно заинтересовать бизнес инвестировать в инфраструктуру, но при этом со стороны государства будет размещен объем оплачиваемого заказа?
- Как упоминалось выше, ГЧП может быть реализовано и в создании инфраструктуры, и в обслуживании, то есть линейка контрактов ГЧП позволяет заключать договора не только на создание новых объектов, но и для реконструкции или модернизации, развития действующего бизнеса или оказания сервисных услуг государству.
Чаще всего в социальной сфере государство берет на себя обязательство по обеспечению населения теми или иными видами услуг. Традиционно в сфере образования и здравоохранения государственно-частное партнерство направлено на совершенствование качества и эффективности оказываемых услуг, когда государство размещает государственный заказ на дошкольное воспитание и обучение детей, или возмещает затраты на лечение пациентов.
Также рассматриваются инфраструктурные проекты предусматривающие сбор платы от населения с установлением справедливого для обеих сторон тарифа. Такие проекты в обязательном порядке проходят согласование с антимонопольным государственным органом.
- В Предпринимательском кодексе есть целая часть, посвященная ГЧП. По идее, все законодательные механизмы прописаны, почему мы же мы пока не видим массовых запусков проектов локальных инвесторов по ГЧП?
- Да, вы правы, на сегодняшний день есть все законодательные механизмы для развития государственно-частного партнерства в Казахстане. Кроме того, законодательство не стоит на месте и из года в год совершенствуется, принимая больший ориентир на потребности частного сектора.
В реализацию нового Закона ГЧП были дополнительно приняты нормативно-правовые акты: 6 приказов, 3 постановления, 1 Указ Президента (по перечню объектов, не подлежащих передаче в ГЧП).
Проекты регионального значения полностью перешли на управление акиматами областей.
Постановлением Правительства Республики Казахстан от 23 июня 2016 года № 370 в программу «Дорожная карта бизнеса 2020» были внесены дополнения в части возможности субсидирования и гарантирования кредитов субъектов малого и среднего предпринимательства (СМСП), реализующих проекты ГЧП. Указанная схема финансирования позволяет эффективно управлять валютными рисками и обеспечить СМСП участвующих в реализации проектов ГЧП финансированием в национальной валюте по ставкам ниже рыночных.
Нами проводится непрерывная работа по разъяснению механизма государственно-частного партнерства. Для свыше 1500 человек государственных органов, квазигосударственного сектора, банков второго уровня, частного бизнеса проведены более 30 обучающих мероприятий и 7 круглых столов по разъяснению положений Закона РК «О государственно-частном партнерстве». На базе Центра развития ГЧП и различных форумах, конференциях и других мероприятиях проведено более 600 встреч с представителями частного бизнеса, квазигосударственных органов, БВУ, потенциальных инвесторов, международных финансовых организаций.
Подтверждением заинтересованности отечественных инвесторов являются 14 заключенных контрактов ГЧП в Акмолинской, Актюбинской, Алматинской областях.
- На вашем портале есть проект по ГЧП на почти 100 млн.долларов по созданию частной тюрьмы в Шымкенте. Можно узнать об этом проекте более подробно. Насколько актуально это ГЧП и в чем заключается эта идея? Насколько я понимаю, это опыт США, где частных тюрем больше государственных и в результате у нас у всех достаточно хорошее представление о тюрьмах США, где столовая учитывает вкусы и предпочтения, есть спортзалы, хорошие библиотеки и тд;
- Актуальность данного проекта определена в Плане нации – «100 конкретных шагов», шаг 34 направлен на модернизацию пенитенциарной инфраструктуры в рамках развития государственно-частного партнерства, изучение международного опыта и выработку предложений по привлечению частного сектора в строительство, содержание и управление пенитенциарными учреждениями.
Предварительное изучение международного опыта показывает, что в целом реализацию проектов в пенитенциарной системе по механизму ГЧП, можно разделить на три основные модели: американская, европейская и смешанная.
Основными отличиями данных трех моделей являются организация труда осужденных и обеспечение безопасности (охрана).
Так в американской модели частному сектору передаются функции как по содержанию осужденных (питание, организация труда, обслуживание заключенных и объекта), так и по обеспечению безопасности (охрана, конвоирование и надзор при перемещении заключенных). При этом за государством закреплена функция аудита за качеством услуг.
При данной модели частные партнеры имеют возможность получать дополнительный доход за счет «аренды труда» заключенных, так называемого «аутстафинга».
В европейской модели частный сектор несет ответственность за содержание объектов, обслуживание заключенных и организацию их труда (производственные зоны), а государственный сектор обеспечивает безопасность (охрана). При этом организация производственных зон осуществляется, прежде всего, для обеспечения занятости осужденных, а не получения дохода.
Смешанная модель демонстрирует признаки двух предыдущих моделей. Отличием же является, что обеспечение безопасности осуществляется как частным сектором – внутренняя безопасность, так и государственным сектором – внешняя безопасность.
В целом, появление частных тюрем в Европейских странах, схожа с задачами, которые сейчас стоят перед нами:
- во-первых, улучшение условий содержания заключенных (переход от барачного к покамерному содержанию);
- во-вторых, переход от «наказания» к «исправлению» (обеспечение трудом).
Кроме того, можно отметить и тождественность правовых систем Казахстана со странами, где применяется европейская модель (романо-германская).
Проект ГЧП по строительству и эксплуатации учреждения уголовно-исполнительной системы на 1500 мест в Южно-Казахстанской области рассчитан на 20 лет, в том числе период строительства - около 3-х лет, период эксплуатации - 17 лет. Размер капитальных затрат на создание объекта составляет 23.1 млрд тенге.
По проекту предусмотрено создание пенитенциарного учреждения смешанной безопасности вместимостью 1500 осужденных и промышленная зона.
Модель реализации Проекта - DBTM (Design, Build, Transfer and Maintain), согласно которой концессионер построит объект и передаст в собственность государства. В период эксплуатации будет отвечать за техническое обслуживание объекта и доверительное управление промышленной зоной.