Инфраструктурное развитие Казахстана, имеющего большую территорию при низкой плотности населения, актуально на протяжении двух десятилетий. Остаются проблемы ее доступности на общем и отраслевом уровнях, что сильно тормозит дальнейшее развитие перспективных отраслей и повышение их инвестиционной привлекательности. Основными вопросами являются тарифная политика, операторы инфраструктуры (государственные или частные), а также эффективная координация регулирующих органов.
Три брата
Эффективное развитие инфраструктуры предполагает тесный диалог регуляторов в лице государства, операторов инфраструктуры и потребителей в лице бизнеса. С момента обретения страной независимости государство пытается решить проблему дефицита инфраструктуры на общем, глобальном уровне. Многое сделано. Сегодня правительством предусмотрены отраслевые программы развития в рамках ПФИИР (транспортная инфраструктура, энергетика, водоснабжение) – 35 заявленных инфраструктурных проектов на общую сумму 2 622,2 млрд тенге. Приняты стратегии развития в рамках национальных компаний. Например, стратегия развития АО «НК «КТЖ» до 2020 года нацелена на уменьшение износа основных средств до 30%. Однако недочеты в обеспеченности специфической отраслевой инфраструктурой являются тормозом в развитии конкретных секторов экономики.
На сегодняшний день инфраструктурное развитие характеризуется спонтанным подходом на уровне отдельных отраслей, таких как энергетика, транспорт и другие, без определенного цельного плана в рамках развития всей экономики и конкретных ее секторов. Государство решает проблему дефицита за счет количества инфраструктурных проектов, без детального расчета и оценки их мультипликативного эффекта на другие отрасли экономики. Написаны отраслевые мастер-планы, приняты стратегии развития государственных компаний, но нет четкого понимания потребностей бизнеса в вопросе развития приоритетных инфраструктурных направлений.
Частный бизнес решает проблемы доступности инфраструктуры и дефицита мощностей в некотором отрыве от общей государственной стратегии, на своем микроуровне. Высокие временные и финансовые издержки на получение мощностей, а также неэффективная тарифная политика, требующая предоставления прогнозных данных по потреблению мощностей, давят тяжелым грузом на дальнейшее развитие предпринимательской деятельности. Сталкиваясь с большим количеством инфраструктурных проблем на уровне конкретных отраслей и ЖКХ (жилищно-коммунального хозяйства), бизнес обвиняет государство в бездействии.
Учитывая высокий дефицит временных и финансовых ресурсов в посткризисный период, необходим комплексный и системный подход к развитию инфраструктуры, являющейся основой для модернизации экономики. Развитие перспективных отраслей экономики должно в первую очередь подкрепляться инфраструктурной базой как на общем – макроуровне, так и на специфическом – микроуровне. Остро стоит вопрос ГЧП (государственно-частного партнерства), не получившего должного распространения.
Деятельность операторов инфраструктуры, являющихся связующим звеном между государством и бизнесом, и зависящая от тарифной политики, напрямую влияет на доступность инфраструктуры. Однако базисом тарифной политики является идеологический подход: рассматривать инфраструктурную отрасль в качестве бизнеса или же как основу для развития других бизнес-направлений? Поэтому важным моментом в моделировании развития данной сферы является необходимость конкретно определиться с операторами инфраструктуры: будут ли они государственными или частными.
Время монолога
Основной целью проведения круглого стола «Инфраструктура: новый взгляд» стала необходимость повышения инвестиционной привлекательности несырьевых отраслей и отдельных проектов посредством выработки системного плана развития общей и отраслевой инфраструктуры в разрезе реализации ПФИИР. На обсуждение экспертов был вынесен ряд задач, в числе которых анализ и структурирование текущих проблем по актуальности, масштабу и сложности, а также определение концептуальных подходов к решению существующих трудностей инфраструктурного развития.
На обсуждении был поднят ряд важных и наболевших вопросов, касающихся непосредственно большинства инфраструктурных отраслей и обозначенных в области политик и исполнения. В частности, вопросы политик касались рассмотрения государственных программ развития инфраструктурных отраслей, баланса спроса и предложения, тарифной политики, антимонопольного регулирования и инвестиционной политики. Вопросы на уровне исполнения затронули управление операционной деятельностью в инфраструктурных компаниях, реализацию ими стратегий развития, реализацию новых проектов, координацию деятельности регуляторных органов, а также оценку доступности инфраструктуры.
Итогом круглого стола по инфраструктуре стал срез текущей ситуации в энергетике, жилищно-коммунальном хозяйстве, телекоммуникациях и на транспорте. Основной упор в обсуждениях был сделан на анализе существующих проблем как у операторов инфраструктуры, так и у потребителей. Общими проблемами для всех типов инфраструктуры остаются тарифная политика, нехватка мощностей и высокий износ основных средств, напрямую связанный с увеличением технических потерь. В ходе обсуждения выдвигался ряд идей для решения вышеперечисленных проблем, хотя единого системного подхода выработать не удалось. Нами была предложена идея анализа баланса спроса и предложения инфраструктурного развития, в частности, на отраслевом уровне, которая была поддержана МСБ в лице Мунавары Палташевой – исполнительного директора Фонда предпринимателей Казахстана. Острая недоступность инфраструктуры остается одной из ключевых проблем эффективного развития экономики страны на уровне крупного, среднего и малого бизнеса.
Учитывая тот факт, что в обсуждении не участвовали представители государства, цели, поставленные изначально и предполагавшие тесное государственно-частное партнерство для эффективного решения существующих проблем, не были достигнуты. Результаты проведенного форума в очередной раз подтвердили намерения государства решать насущные проблемы больше самостоятельным путем, демонстрируя явное сомнение в способности бизнеса принимать адекватные решения.
Инфраструктурная политика
Основными вопросами обсуждения в рамках инфраструктурной политики стали тарифное регулирование и финансовая обеспеченность. Тарифная политика как важнейший инструмент внутренней экономической модели инфраструктурной отрасли требует тщательного анализа, так как оказывает огромное влияние не только на деятельность операторов инфраструктуры, но и на развитие бизнеса в других отраслях экономики, а также затрагивает ряд социальных вопросов. Более того, она напрямую связана с антимонопольным регулированием и инвестиционной политикой операторов.
В течение десятилетий во главу угла тарифной политики ставятся прежде всего вопросы социального характера, сдерживая его рост до реальных значений. Из-за отсутствия других внешних источников финансирования кроме тарифа у операторов инфраструктуры сильно повысился износ основных средств и возросли технические потери. По сообщению вице-президента по связям с правительством компании AES Даулета Ахметова, износ в энергетике составляет порядка 80%, в связи с чем тарифы должны быть повышены. На данный момент перед государством стоит выбор между социальной ответственностью и инвестиционной окупаемостью инфраструктурных проектов. По словам управляющего директора по корпоративному развитию АО «НК «КТЖ» Еркина Жусанбаева, государством не решены вопросы перекрестного субсидирования социально значимых услуг.
Кроме того, тарифная политика напрямую влияет на развитие бизнеса в других отраслях посредством увеличения/снижения их инвестиционной привлекательности, а также отражается на ценах для конечного потребителя. К примеру, высокие тарифы железнодорожного транспорта, обусловленные сильным износом основных средств, значительно удорожают транспортную составляющую себестоимости бизнеса. Соответственно, тщательно продуманная тарифная политика – это стимул как для развития частного бизнеса, так и для операторов инфраструктуры.
Ясного решения по данному вопросу нет. Операторы, с одной стороны, предлагают обоснованное повышение тарифа, в то время как бизнес и население не готовы платить по новым ценам. С другой стороны, государство не решает вопрос с операторами инфраструктуры. Готово ли оно выступать основным провайдером инфраструктуры посредством финансирования инфраструктурных проектов, капитальных ремонтов, обеспечивая при этом высокую доступность инфраструктуры как для частного бизнеса, так и для населения?
В противном случае операторы предлагают реально оценить затратную часть тарифа с учетом инвестиционных вложений и амортизации основных средств, что несомненно приведет к удорожанию услуг. Возникнет необходимость внедрения гибкой тарифной политики, которая была бы привлекательна с точки зрения инвестиционной окупаемости инфраструктурных проектов, а также предполагала бы операционную независимость операторов в рамках тарифа, в то время как сегодня затраты по тарифу утверждаются постатейно, что приводит к низкой эффективности управления предприятием. При данном раскладе есть необходимость рассмотрения механизма субсидирования социально значимых услуг, механизма перекрестного субсидирования и введения конкурентного рынка для ряда операторов (железнодорожный транспорт). К примеру, на конкурентном рынке телефонии и сотовой связи, который не является монополистичным, есть тенденция к снижению тарифов посредством рыночного регулирования, отмечает директор по развитию бизнеса на корпоративном рынке ТОО «Кар-Тел» Таугазы Абдикулов.
Финансовая обеспеченность, являясь одним из основных факторов развития инфраструктуры и модернизации текущих основных фондов, требует огромных капитальных вложений и четкого плана финансирования. К примеру, одной из основных проблем ПФИИР является нехватка финансовых ресурсов. Из 35 заявленных проектов развития транспорта и энергетики 11 проектов на сумму 1279,9 млрд тенге испытывают недостаток финансирования.
Более того, износ основных средств в энергетике и ЖКХ, накопленный за десятилетия, достиг критического уровня. На данный момент операторы инфраструктуры занимаются «латанием дыр». Существующий тариф не покрывает всех расходов по модернизации и капитальному ремонту основных средств. Учитывая коррупционную составляющую, суммы, выделяемые из бюджета на модернизацию объектов ЖКХ, используются неэффективно.
Соответственно, необходим детальный план привлечения капитала для дальнейшего инфраструктурного развития и модернизации существующих фондов. Здесь опять же встает вышеупомянутый идеологический вопрос о государственном или частном управлении инфраструктурных объектов. Готово ли сегодня государство инвестировать и эффективно управлять инфраструктурой, решая социальные вопросы и создавая благоприятные условия для бизнеса? В связи с этим есть идеи использования средств Национального фонда, есть также потенциал займа у международных финансовых институтов (WB, EBRD и т.п.) по отраслевому инфраструктурному развитию. На форуме была предложена возможность привлечения средств БВУ на инфраструктурные проекты. В частности, по сообщению начальника департамента инвестиционного банкинга и проектного финансирования АО «Сбербанк Казахстан» Игоря Ли, банк активно занимается инвестированием в такие проекты.
Эффективность исполнения
Доступность инфраструктуры, затронутая на форуме представителями МСБ, является наболевшей проблемой, корень которой, конечно же, кроется в дефиците существующих мощностей, усугубляющий ее недоступность на уровне исполнения. Это является сильным тормозом для развития частного бизнеса. Одним из вариантов решения данной проблемы на исполнительном уровне было бы определение системы показателей, позволяющих удовлетворить потребности разных групп клиентов по объему, качеству и стоимости предоставляемых услуг, что осуществимо лишь при тесном сотрудничестве в рамках ГЧП. Также необходима инвентаризация всех мощностей ввиду острого их дефицита, отмечает Мунавара Палташева.
Нехватка мощностей общей инфраструктуры и дефицит специфической отраслевой инфраструктуры в масштабах крупного и среднего бизнеса страны приводят к сильному замедлению развития определенных отраслей, снижая их инвестиционную привлекательность как со стороны отечественных, так и со стороны иностранных инвесторов. К примеру, отсутствие должной ирригации в сельском хозяйстве тормозит развитие пищевой промышленности. Более того, недостаток мощностей негативно отражается на эффективности реализации проектов ПФИИР.
Нехватка инфраструктурных мощностей в ЖКХ является также тормозом для развития малого бизнеса. Дефицит предложения инфраструктуры сильно ограничивает ее доступность, увеличивая временные и материальные затраты (коррупционные издержки) по ее обеспечению. Примером может служить процесс получения технических условий на тепло-/энергообеспечение для отдельно взятого сооружения. Монополизация инфраструктурных отраслей также является серьезным фактором, сдерживающим предложение (рост мощностей) и увеличивающим тариф за услуги.
Поскольку существует большой дефицит общей и отраслевой инфраструктуры, а также отмечается незаинтересованность государства в более тесном сотрудничестве, частный бизнес сталкивается с труднодоступностью инфраструктуры и ее высокой стоимостью. Рассмотрим кейсы по двум видам бизнеса в этом направлении: кластерный и малый.
Немаловажным является вопрос координации деятельности операторов и регулирующих сторон, вызвавший сильный отклик у операторов инфраструктуры.
Во-первых, отсутствует слаженность в работе и соответствие единой политике регуляторов в лице МИНТ (Министерства индустрии и новых технологий), АРЕМ (Агентства по регулированию естественных монополий), акиматов, агентства по защите конкуренции, агентства по строительству и ЖКХ и других, каждый из которых отвечает только за свой участок работы без учета общего направления развития. К примеру, в энергетике МИНТ отвечает за развитие, АРЕМ – за тарифное регулирование, агентство по защите конкуренции – за конкуренцию, агентство по строительству и ЖКХ – за сети, отмечает вице-президент по связям с правительством AES Kazakhstan Даулет Ахметов.
Во-вторых, нет должной координации регуляторов и операторов инфраструктуры в контексте общей политики развития отраслей экономики. К примеру, тарифная политика операторов инфраструктуры контролируется АРЕМ. Однако для понимания мультипликативного эффекта повышения тарифа нужна тесная работа регулирующих органов (Министерства экономического развития и торговли, АРЕМ), органов отраслевого и инвестиционного развития (Министерства индустрии и новых технологий, БРК), операторов инфраструктуры. 
В итоге…
Результатом круглого стола по вопросам инфраструктуры стал анализ существующих проблем, осмысление их важности, но без дальнейшего конкретного плана действий. Итак, дефицит мощностей является основной проблемой недоступности инфраструктуры для бизнеса как на отраслевом уровне, так и на уровне ЖКХ.
Отсутствие тесного диалога и координации действий государства с бизнесом, а также недопонимание регулирующими органами потребностей последних сильно замедляет процесс эффективного развития данного направления. Как показал форум, в настоящий момент механизм государственно-частного партнерства для эффективного решения существующих проблем не работает. Цели, предлагавшиеся в рамках ГЧП, в краткосрочной перспективе не могут быть реализованы.
В их число входят:
- формирование и разработка плана общего и отраслевого инфраструктурного развития на основе системного подхода к балансу спроса и предложения;
- создание базы индикаторов и рейтингов, обеспечивающих замеры в точках соприкосновения потребителей с инфраструктурным сервисом, для увеличения его доступности;
- детальная доработка отраслевых мастер-планов ПФИИР в рамках ГЧП;
- создание центра ГЧП для содействия отраслевому и корпоративному развитию, одной из основных функций которого будет анализ, экспертиза и мониторинг плана инфраструктурного развития.
Соответственно, дальнейшее инфраструктурное развитие можно назвать игрой в одни ворота – предприниматели решают свои проблемы как могут, государство реализует программы развития без активного участия бизнеса. Очевидно, что нежелание государства понять потребности бизнеса на микроуровне и выработать единый подход приведет к замедлению дальнейшего развития экономики страны.
Более того, без конкретного определения статуса инфраструктурных операторов решение всех остальных проблем будет неэффективным.
© National Business №84 (2011)